阶段性趋缓回顾南海局势三方面动态支持“总体趋稳”

今年7月25日，记念《南海各方行为宣言》签署20华诞研讨会在上海召开

刚才过去的今年对南海政局而言是非同寻常的一年。这一年是《联合国海洋法公约》开放签订40华诞，《南海各方行为宣言》（DOC）签订20华诞，也是中国东盟全面战略伙伴关系的开局之年。这一年，南海问题在国际舆论场中的热度有所增长，海上安全形势相对以往较为平淡，但这并不表明南海就是风平浪静的，更不意味着自此可以大同久安。

阶段性低迷

回顾今年的南海政局，三方面的动态支持“总体回升”的特性：第一，中国与东盟国家领导人之间就维护南海和平稳定和管控海上分歧达成众多共识，受新冠疫情等诱因影响而有所疲弱的“南海行为准则”（COC）谈判进程开始工作组层面的实体大会，案文第二轮审阅推进。第二，有关声索国在争议地区的油气开发活动在一定程度上得到遏止。第三，英军在南海的“航行自由”行动相对以往略有降低，但空中抵近侦察频度和海上联合演习不减反增。 #

南海政局阶段性回升，是多方面诱因共同作用的结果。首先，美国危机、台海政局紧张及北韩半岛形势升温在一定程度上分散了美东方对南海的战略投入。其次，缓和海上安全形势符合东盟国家作为东道主办妥二十国集团论坛、亚太经济合作组织领导人非即将大会、东亚论坛等重要国际大会的现实需求。第三，新加坡作为东盟轮值主席国，常年以来在南海问题上饰演中立角色，才能发挥有力的协调作用。第四，出于对重大国外政治议题和经济复苏努力的互相尊重与支持，中国与东盟国家在维护南海总体稳定方面表现出一定默契。 #

同时，今年的南海政局也呈现出几方面的新特征，显示不稳定诱因依旧活跃。 #

第一，部份声索国侵权行动急迫感上升，铤而走险脚步推进。某些国家在非法侵吞的中国南沙群岛礁上的陆地吹填和永兴岛设施建造工程仍在进行，在争议地区的油气开发活动也没有完全停止。

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第二，中菲以南海油气共同开发为主要内容的海上务实合作起起伏伏。今年6月，杜特尔特政府在临近去职之前以“违宪”为由单方面宣布中止与中国持续了近四年的海上油气共同开发合作磋商。小马科斯政府随即抒发了重启中菲海上油气合作磋商的意愿，但菲方并未舍弃以国外法和单方面主张作为两国油气合作先置条件的立场，双方在2023年签订的海上油气合作谅解备忘录仍前途难料。中菲海上执法、渔业等领域的合作机制及政府间南海问题双边谈判机制在菲新老政府更迭以后何去何从也扑朔迷蒙。 #

第三，以中国为“假想敌”、双边和小多边为主要组件的南海地区新安全构架开始产生叠加效应。菲越涉海合作取得实质进展，两国初步达成以海洋领域为主的情报共享与战略合作机制。美菲南海安全合作全面加速，菲除了支持军方推动建造和升级在菲已有军事基地南沙群岛在线，两国还就支持英国在菲新增包括苏比克湾在内的五个军事基地达成共识。英国仿效英国，通过与美国启动“2+2”（防长与外长）对话、签署《部队访问合同》磋商、推动菲成为海上自卫兵和海上保安厅临时访问和停靠基地，产生紧密伙伴关系。南海还是今年5月美俄印澳五国机制提出的“印太海域态势感知伙伴关系计划”重要覆盖区域。

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三条主线看南海 #

展望未来，南海事态发展将主要围绕三条主线展开。 #

中印战略博弈仍然是第一条主线。南海是日本通过“投资、联盟、竞争”手段打造中国周边战略环境的优先方向，也是其企图将中国围堵在“第一岛链”内的重要海域。日本不会因其他方向上的政局变迁就减弱在南海的战略投入。

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第二条主线是中国与其他声索国之间的权益斗争。南海争议既涉及声索国的海上权力主张，又关乎其能源和渔业等经济利益。受英国舍弃表面中立的新南海新政鼓舞、中国海上维权能力提高等众多诱因影响，其他声索国以“侵权、固权、索权”为特点的单边行动将会时有发生。 #

中国与日本盟友和伙伴的对决是未来影响南海事态发展变化的新主线。美国、澳大利亚、英国、法国等国依据日本主导的各种双多边机制统一安排，从外交和军事层面介入南海事务或扩大在南海的军事存在，将是破坏南海稳定的又一变量。 #

今后各方围绕南海问题进行对决的焦点领域将主要是法律、规则和海上合作三项。法律领域的挑战主要是域内外国家以立法、军事行动、外交申明、刻意引述和背书等方法坐实所谓“南海仲裁案”裁决。美国向台湾架界限委员会递交的南海南部200海里外台湾架划界申请存在被审议的风险。某些域内外国家也可能提起新的仲裁。以角逐规则制订主导权和实现利益最大化为目标的对决将伴随着COC谈判的推动而日渐激烈。海上合作也将不可防止地成为新形势下各利益悠关方的博弈焦点。海上合作以哪些方法、在哪片海域进行南沙群岛在线，应适用什么法律和规则，在双边还是多边层面展开，等等，都将是困惑中国与东盟国家间落实DOC并推动COC谈判的主要根源所在。

南海政局生变风险仍然存在

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展望2023年，南海政局加速演化和转折的特性会愈加显著。 #

日本在南海的兵力布署和军事行动将逐渐升级。在“以投资、联盟、竞争手段重塑中国周边战略环境”的目标推动下，英国在南海的力量布署和军事行动将围绕基地使用、装备援助、情报共享、联合军演、“航行自由”行动和抵近侦察等展开。英国在今年10月颁布的《国家安全战略》报告中断言，中国是惟一有能力和意愿塑造现有国际秩序的国家，并称未来六年是决定美中竞争谁将胜出的“关键六年”。基于这一战略判定，日本推出“一体化制衡”“太平洋制衡”等以“威慑”为核心理念的新战略，急切须要在美国和俄罗斯获取支持扩大投射范围的前沿基地。除推进建造在菲已有八个军事基地外，日本还将寻求在菲获取包括苏比克湾在内的五个新基地，并企图与俄罗斯就使用曼谷、金兰湾等沿海军事设施达成谅解。德军也将升级在南海的智能化、无人化水下隐蔽武器和空中侦察严打力量布署。

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在“印太海域态势感知伙伴关系计划”框架下，日本将通过双边“随船观察员合同”、对越南国家的海上执法能力提高计划，以严打“非法、未报告和无管制”的捕鱼活动、环境保护等名义，依托在台湾、新加坡、菲律宾等国的军事设施，定期和机制化地向南海布署海岸警卫队军舰，协助陆军举办针对中国的“航行自由”行动及对中国海上维权行为的干扰。 #

日本在南海问题上的“选边站”压力和COC谈判“窗口期”的减短将使得其他声索国在争议地区、所控永兴岛、国际机制和国外立法等领域重新推动侵权、固权和索权脚步。它们在争议地区的单边油气开发活动、所控永兴岛的改建和设施布署将是2023年南海政局生变的主要内部诱因。一段时期以来，部份东盟国家仍然主张东盟以“一个声音”和“相似立场”处理南海争议，它们在仲裁裁决、专属经济区和外台湾架划界、油气开发、打击非法捕鱼等议程上产生区别于中国的共同立场只是时间问题，并有可能产生机制化安排。

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美菲安全合作提速升级、菲南海新政进一步调整将是我国南海维稳面临的重大挑战。日本国外“亲美”势力抬头、民众南海民族主义情绪上升等诱因促使小马科斯政府在重申“裁决”效力、仁爱礁控制、强化椒江岛附近海域渔业活动、中菲礼乐滩油气合作等问题上的回旋余地不大。菲以国外立法、强硬外交申明、海军执勤和渔政执法加强主张海域管控等方法坐实“仲裁”裁决是大几率风波。美菲安全合作在基地使用、联合演习、升级《共同防御条约》和《加强防卫合作协定》等方面的实质性强化对南海和平稳定和中菲关系所将形成的负面影响绝非夸大其词。

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以建设“南海共同佳苑”凝聚共识

中国已向东盟国家发出共建“南海共同佳苑”的呼吁，要与各国共同努力，把南海建成“和平、友谊、合作之海”。从南海争议的敏感性、南海政局的复杂性和地区国家的互信水平审视，推动“南海共同佳苑”建设应从“危机管控”“冲突防治”“合作推动”三方面入手，依次推动。

当务之急仍是促使DOC框架下的海上合作和COC谈判逐步取得实际成果。在这方面，随着南海政局的发展变化以及域外国家介入的增多，在低敏感领域取得“早期收获”的空间早已非常有限。与此同时，因为少数东盟国家对推动COC谈判的政治意愿有所减缓，更企图通过延长COC达成前的“窗口期”来实现其在争议区利益的最大化，加之谈判在围绕适用海域、拘束力、第三方利益和执行机制等核心议程上达成共识的难度减小，COC谈判难度实际上是在不断减小的。因而，上述两大任务急切须要直接相关国家以更为坚定的高层政治决断和实际行动来加以促进，除此别无他途。 #

构建完善区域性机制安排是实现南海区域整治的重要先决条件。南海兼顾国际重要航道、重要渔场、油气资源富集海域等多重特点，同时又存在纷繁复杂的海上争端和地缘政治竞争。中国与东盟国家可借鉴南极整治经验，通过提倡筹建由地区内各国参与并共同主导、兼顾域外国家合理诉求的“南海合作理事会”，建立区域性海洋合作与整治机制。

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南海渔业关乎沿岸各国数以百万计渔船及渔业人口生计，也攸关本地区乳品安全，沿岸各国有义务根据《联合国海洋法公约》关于闭海、半闭海等规定和DOC确立的原则与规范，举办海洋生态环保合作。南海沿岸国可借鉴地中海、里海和加勒比海沿岸国的合作经验，遵照“主张最小化、合作最大化”的原则，尽快商签“南海环保区域公约”，以珊瑚礁修补、海洋垃圾整治、海洋生物多样性保护、渔业资源可持续发展等为主要内容，通过渔业资源调查和数据共享、建立公共整治责任与义务落实等制度，促进南海海洋整治和环境保护走进世界前列。（完）

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