国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法（征求意见稿）

财政部会同国资委、证监会研究起草了《国有企业、上市公司遴选会计师事务所管理办法（征询意见稿）》征求意见。

#

其中，要求国有企业遴选时质量管理水平权重不应高于40%，报价权重不超过15%，加强对优价竞争的处罚力度；规定审计项目主管合伙人和签字注册会计师轮换期和冷却期，防止通过“人带业务走”、“换所不换人”。

须要说明的是，遴选办法对国有企业和上市公司的遴选行为提出了不同的管理要求。 #

对于上市公司（非常是民营上市公司），考虑其遴选会计师事务所的形式灵活多样，市场化属性更强，不宜对其评审机制做出强制性规定，主要在冷却期、服务期限公开、选聘评价、资料保存及监督管理等方面提出了具体要求。 #

具体来看： #

1、为严打优价竞争现象，遴选办法要求，围绕增加价钱诱因权重为核心，科学设置遴选会计师事务所指标权重，要求国有企业遴选时质量管理水平权重不应高于40%，报价权重不超过15%。 #

2、针对“人带业务走”、“换所不换人”问题，遴选办法规定了审计项目主管合伙人和签字注册会计师的轮换期和冷却期。

#

国有企业、上市公司遴选会计师事务所管理办法 #

（征询意见稿） #

第一条（立法根据）为规范国有企业、上市公司遴选会计师事务所行为，促进提高审计质量，维护利益相关者和会计师事务所的合法权益，推动注册会计师行业的公正竞争，依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和议会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国招标投标法》及相关法律法规，制订本办法。

第二条（国有企业的定义）本办法所称国有企业，是指由国务院和地方人民政府代表国家履行出资人职责的企业（国有金融企业除外）。 #

第三条（上市公司的定义）本办法所称上市公司，是指其股票及存托账簿在境内期货交易所上市交易的股份有限公司。

#

第四条（遴选会计师事务所的定义）本办法所称遴选会计师事务所是指国有企业、上市公司依据相关法律法规要求，聘用会计师事务所对财务会计报告发表审计意见、出具审计报告的行为。 #

第五条（审计委员会的责任）国有企业、上市公司聘用、续聘、解聘会计师事务所，由股东（大）会或则监事会决定，委托监事会审计委员会（或审计与风险委员会等类似机构，下同）具体施行，并对全体股东负责。对于未设股东（大）会或监事会的国有企业，由履行出资人职责的机构决定或授权国有企业决定相关事项。

股份制国有企业、上市公司全国注册会计师官网，由监事会审计委员会提出遴选会计师事务所及其审计费用的建议，对拟任命会计师事务所的审计质量、专业胜任能力、独立性、审计费用、投资者保护能力等进行充分评价，在履行公司整治程序或内部决策程序决定聘用会计师事务所后，签署任命协议。

对于未设股东（大）会或监事会的国有企业，由履行出资人职责的机构决定或授权国有企业提出遴选会计师事务所及其审计费用的建议，对拟任命会计师事务所的审计质量、专业胜任能力、独立性、审计费用、投资者保护能力等进行充分评价，在履行公司整治程序或内部决策程序决定聘用会计师事务所后，签署任命协议。 #

第六条（遴选方法）国有企业、上市公司遴选会计师事务所应该采用竞争性磋商、竞争性谈判、比选、公开招标、邀请招标等才能充分了解会计师事务所胜任能力和有效保障遴选工作公开、公平、公正进行的方法。

#

遴选行为属于政府采购的，遴选方法还应该符合政府采购有关法律的要求。

#

第七条（遴选文件公开和递交应聘文件时限）国有企业、上市公司应该通过企业官网等公开渠道发布遴选文件。

从遴选文件发布之日起至会计师事务所递交首次应聘文件截至之日止，不得多于20个工作日。

第八条（评价标准）国有企业、上市公司应该细化遴选会计师事务所的评价标准，对会计师事务所的应聘文件进行评价，并给以记录。

#

国有企业遴选会计师事务所的评价标准，除会计师事务所的报价外，还起码应该包括会计师事务所的资质条件、审计工作方案、人员配备和相关工作经验，以及会计师事务所的质量管理水平等内容。 #

国有企业遴选会计师事务所，应该对每位有效的应聘文件单独评价、打分，汇总各评分诱因的得分。其中，质量管理水平的分值权重不应高于40%，报价的分值权重不应低于15%。 #

第九条（报价评审）国有企业评价会计师事务所报价时，应该将满足遴选文件要求的会计师事务所报价的平均值作为选调基准价，根据下述公式估算报价得分：

遴选报价得分=（1-∣选聘基准价-最后遴选报价∣/遴选基准价）×报价分值

#

第十条（实质性轮换）国有企业连续聘用同一会计师事务所原则上不超过8年。8年期期满，国有企业因业务须要，综合考虑会计师事务所前期审计质量情况、股东评价、监管部门意见等情况，履行公司整治程序或内部决策程序后，可适当延长聘用期限，但连续聘用期限累计不得超过10年。

#

第十一条（人员轮换和冷却期）审计项目合伙人、签字注册会计师累计实际承当同一国有企业、上市公司审计业务满5年的，然后连续5年不得参与该国有企业、上市公司的审计业务。 #

审计项目合伙人、签字注册会计师因为工作变动，在不同会计师事务所为同一国有企业、上市公司提供审计服务的时限应该合并估算。

#

国有企业、上市公司发生重大资产重组、首次公开募股、子公司拆分上市，为其提供审计服务的审计项目合伙人、签字注册会计师未变更的，相关审计项目合伙人、签字注册会计师在该重大资产重组、首次公开募股、子公司拆分上市前后提供审计服务的年限应合并估算。 #

第十二条（服务期限公开）国有企业、上市公司应该在年度报告中披露会计师事务所、审计项目合伙人、签字注册会计师的服务期限。 #

上市公司遴选会计师事务所应按要求披露审计委员会履职情况、拟任命会计师事务所基本情况，涉及变更会计师事务所的，还应披露前任会计师事务所情况及上年度审计意见、拟变更会计师事务所的缘由、上市公司与前后任会计师事务所的沟通情况等。

第十三条（审计费用浮动）任命期内，审计费用可以按照消费者物价指数、社会平均薪资水平、业务规模变化等进行合理调整。 #

第十四条（资料保存要求）国有企业、上市公司和受聘会计师事务所对遴选、应聘、评审文件和相关决策资料应该妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或则销毁。文件资料的保存年限为从遴选结束之日起起码十五年。 #

第十五条（监督管理）财政部门负责对会计师事务所参与应聘有关行为施行监督管理，履行出资人职责的机构以及期货监督管理机构负责对国有企业、上市公司遴选行为施行监督管理。上述部门和机构重点强化以下方面的监督检测： #

（一）有关遴选的法律法规、规章的执行情况； #

（二）报价或成交价高于遴选基准价的70%的优价遴选、低价应聘情况； #

（三）实质性轮换会计师事务所、审计项目合伙人、签字注册会计师的情况。

财政部门可以对违犯本办法的会计师事务所采取勒令责令改正、监管谈话、出具问询函、责令公开说明、认定为不适当人选、责令更换合伙人等管理举措，并依法进行处理。

#

履行出资人职责的机构可以对违犯本办法的国有企业采取撤消遴选结果、出具质询函、谈话提醒、谈话警示、书面警示、通报批评、认定为不适当机构或人选等管理举措，并依法进行处理。 #

期货监督管理机构可以对违犯本办法的上市公司采取监管谈话、出具问询函、责令公开说明、认定为不适当人选等管理举措，并依法进行处理。 #

第十六条国有控股上市公司应该同时违背本办法中关于国有企业和上市公司的规定。 #

第十七条《委托会计师事务所审计招标规范》（财会〔2006〕2号）与本规定不一致的，国有企业、上市公司按本规定执行。

本规定由财政部、国资委、证监会负责解释。本规定自印发之日起实施。

#

《国有企业、上市公司遴选会计师事务所管理办法

#

（征询意见稿）》起草说明

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序推动注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2023〕30号）的要求,进一步规范国有企业、上市公司遴选会计师事务所行为,提升会计信息质量,推动注册会计师行业的公正竞争，保护利益相关方和会计师事务所的合法权益，财政部会同国资委、证监会共同研究起草了《国有企业、上市公司遴选会计师事务所管理办法（征询意见稿）》(以下简称遴选办法）。现将有关情况说明如下：

一、起草背景 #

我国注册会计师行业恢复重建40年来，规模不断扩大，服务范围不断拓展，行业发展总体呈向好趋势，在社会主义市场经济建设中发挥了重要作用，为国有企业供给侧变革、上市公司融资等提供了审计、咨询等专业高档服务，为经济平稳运行和重大宏观经济新政落实提供了有力支撑。

#

近些年来，随着“放管服”改革不断深入，行业多年积累的优价竞争问题日渐凸显，部份会计师事务所以远高于项目成本为代价承接业务，致使审计资源投入不足，审计质量无法得到有效保证。

同时，因为审计服务质量无法量化或标准化，非常是现行的招投标机制的设计和“价低者得”的导向，造成平均审计收费水平呈增长趋势。部份企业在招标过程中直接将审计服务视同货物采购，把优价作为遴选的首要条件，比如，有的企业近10年资产总值降低了2000多亿，但审计费用却增长了约80%；有的企业在审计招标中价位诱因权重高达60%，引起恶意价钱竞争，最终中标价较上一年度跌幅高达56%。 #

行业优价竞争形势突出，既彰显在部份会计师事务所优价搅乱市场，也彰显在部份企业忽略注册会计师审计服务的智力付出和业务复杂性，助长了以优价为导向的招标环境，干扰行业正常的执业环境和竞争秩序。

优价竞争引起审计收费与企业规模和经济发展水平不相匹配，不利于会计师事务所投入充足的审计资源和稳定行业人才队伍，增加了审计质量，损害了行业社会名声。为提升国有企业、上市公司会计信息质量，谴责不正当优价竞争行为，财政部会同国资委、证监会研究起草了遴选办法，推动公正竞争，着力保护各方权益。 #

二、起草过程

#

一是起草定稿。2023年8月国办发〔2023〕30号文件印发后，我们组织专班工作人员，研究起草了遴选办法定稿。 #

二是组织座谈。为强化遴选内容的适用性全国注册会计师官网，我们组织部份会计师事务所进行专题讨论，充分听取与会代表意见建议。同时，就《选聘办法》征求了国资委、证监会及部内有关单位意见。 #

三是产生征询意见稿。在前期督查座谈和征询意见的基础上，根据国办发〔2023〕30号文件对遴选办法进行了更改建立，产生了征询意见稿。

三、主要内容 #

遴选办法共包括十七条。包括立法根据、有关定义、审计委员会的责任、选聘形式、选聘文件公开和递交应聘文件年限、评价标准、报价评审、实质性轮换、冷却期、服务期限公开、审计费用浮动、资料保存、监督管理、解释权限和生效日期等。 #

须要说明的是，遴选办法对国有企业和上市公司的遴选行为提出了不同的管理要求。对于上市公司（非常是民营上市公司），考虑其遴选会计师事务所的形式灵活多样，市场化属性更强，不宜对其评审机制做出强制性规定，主要在冷却期、服务期限公开、选聘评价、资料保存及监督管理等方面提出了具体要求。 #

四、部分重点事项的说明 #

遴选办法通过设置评价标准权重，设计价钱评价公式，规定违规违法行为处理举措等，促进建立企业遴选会计师事务所行为。有关重点事项说明如下。 #

（一）增加价钱诱因权重，严打恶意杀价行为。

#

为严打优价竞争现象，遴选办法做出如下要求：一是设置以质量为核心的遴选机制。围绕增加价钱诱因权重为核心，科学设置遴选会计师事务所指标权重，要求国有企业遴选时质量管理水平权重不应高于40%，报价权重不超过15%。引导企业产生以质量为导向的遴选机制，从源头上有效遏止恶性竞争。 #

二是通过估算公式增加报价偏高和过高的分值。为防止国有企业遴选过程中恶意抬价或报价畸高干扰遴选等行为，规定了以遴选报价平均值为满分，报价较高或较低均需适当减分的估算公式。 #

三是加强对优价竞争的处罚力度。强化对选调相关规定执行情况的监督，对违背规定优价遴选的企业和杀价竞争的会计师事务所可以采取相关监督管理举措。

#

（二）动态调整审计费用，规定人员轮换要求。

部份会计师事务所被聘后，聘期最长可达10年，但业务约定书约定的审计费用为固定费用，可能出现企业业务规模变化等造成审计投入急剧下降而且审计费用不变的局面。遴选办法在充分考虑物价、社会平均薪资水平等诱因的基础上提出动态调整审计费用,审计费用可以按照消费者物价指数、社会平均薪资水平、业务规模变化等进行合理调整，平衡双方权益。

#

另外，为避免通过“人带业务走”、“换所不换人”而规避独立性的监管要求，遴选办法规定了审计项目主管合伙人和签字注册会计师的轮换期和冷却期，审计项目主管合伙人、签字注册会计师承当同一国有企业、上市公司审计业务满5年后，应该有5年的冷却期，且冷却期不受工作变动（即跳槽换所）的影响。

（三）明晰存档时限要求，建立监督检测机制。 #

遴选会计师事务所的目标是聘请才能提供高质量服务的审计机构。为保障遴选结果合理，应强化对遴选过程的记录和管理，完善公开透明的遴选机制，确保利益相关方才能了解到遴选有关情况。 #

遴选办法提出：一是明晰遴选文件存档要求。遴选办法要求企业、会计师事务所对于遴选、应聘、评审文件和相关决策资料起码保留15年。 #

二是遴选文件对外公布。国有企业、上市公司应该在企业官网首页等便于获取信息的公开渠道发布遴选文件。

#

三是服务期限给以公开。国有企业、上市公司应该在季报中披露会计师事务所、审计项目主管合伙人以及签字注册会计师的服务期限。四是明晰监督检测机制。国务院财政部门、履行出资人职责的机构以及期货监督管理机构各司其责，对选调相关方举办监督检测和处理处罚。 #