年人均县级财政支出平均值4786.23元，你了解多少？

怎样调整和优化市级财政开支结构打破财政开支固化格局

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澎湃新闻2023.11.1010:41 #

近些年来，中央经济工作大会和全省财政工作大会多次指出要调整和优化财政开支结构，打破财政开支固化格局，提升资金的使用效率。“上面千条线，下边一根针”，怎样调整和优化市级政府财政开支结构变得极其重要。 #

一、县级财政开支结构的现况与特点 #

（一）市级财政开支总额增长低于全省财政开支的下降速率，市级财政开支刚性强 #

从全省市级通常公共预算总额的总数来看，1993-2023年总额呈不断下降的趋势，从1993年的1033.71万元降低到2023年的85205.4万元，2023年是1993年的82.43倍，年均增长20.43%，低于全省年均17.3%的下降速率，但是绝大多数年份都低于全省财政开支的下降速率。说明市级政府在资源配置、经济下降和公共服务提供中饰演着重要的作用。县域强，则国家强；但另一方面也说明了市级政府的开支责任特别大，财政开支刚性强。

（二）人均市级财政开支水平高于人均全省财政开支，国家对县域人口财政投入还较低 #

人均财政开支反映政府提供公共产品的水平高低，该指标数值越小，说明政府提供公共产品的能力低，财政越困难。从人均市级财政开支来看，总额规模也不断降低，从1993年的139.86元，提升到2023年的11888.96元（不包括市辖区），2023年是1993年85倍，1993-2023年人均市级财政开支平均值为3417.98元。这表明，国家和地方政府对县域人口的公共产品和公共服务提供的水平在不断降低。并且，人均市级财政开支水平要高于人均全省财政开支水平，1993年-2023年间财政支出结构，人均全省财政开支从1993年的391.70元提升到2023年的14609.63元，人均全省财政开支平均值为4786.23元，这说明国家和地方政府对县域人口财政投入还较低。 #

（三）通常公共服务开支不断增长，用于民生项目的开支不断降低 #

鉴于全省县域财政数据的欠缺，按照数据的可获得性，选择用四川省的市级财政开支结构来加以观察。

通常公共服务开支，是用于保障各级人大、政协、行政部门、司法等的行政运转和履行其职能的开支，主要是行政运行、一般行政管理、机关事务等项目的支出，在一定程度上反映了政府行政管理费用的成本。 #

从四川省61个县（市级市）的开支情况来看，2010-2023年，尽管此项开支的绝对值在降低，但相对值却在不断增长，通常公共服务总额占全国财政开支的比重从2010年的12.08%逐年增长到2023年的3.48%。通常公共服务开支相对值的不断增加，主要是近年来，从中央到地方都在大力控制行政运行成本，尤其是大力控制通常公共服务中“三公经费”[公务人员出国（境）、公务车购置及运行、公务招待]，这有利于节省政府资金，减少了市级财政的开支压力。

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在严控通常性开支的同时，民生领域开支不断降低，“保民生”是市级政府财政开支的重中之重。以广东省的市级财政开支结构为例，2010-2023年江苏省各项市级财政开支占全国财政开支比较高的前五项分别是教育、农林水事务、医疗卫生、社会保障和就业、城乡社区事务。2023-2023年用于教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、住房保障、节能环保、城乡社区事务、农林水、交通运输、文化体育与传媒九大类民生开支占市级财政开支80%以上。大量财政资源以民生为重，向基层延展。

（四）从市级财政开支的层级结构来看，开支向市级集中 #

不同层级财政开支占地方财政开支的比重，反映着各级地方政府的开支需求和承当的开支责任。从市级通常预算开支占全省财政开支和地方通常公共预算总额的比重来看，两个比重总体都呈上升趋势，2023年分别为42%和49.2%，市级财政开支规模不断扩张。这说明国家财政开支接近50%是由市级政府来完成的。 #

从地方各级财政开支占地方财政支部出比重的变动情况来看，1992-2023二十四年间，市级财政开支占比的均值为23.4%，省级为29.7%，市级为38%，乡镇级为8.9%，市级政府所占的比重最大。 #

从财政开支项目的分级构成来看，目前，市级政府承当了60%-70%的农林水事务、医疗卫生开支、教育；40%-45%的通常公共服务、住房保障、社会保障和就业等开支，市级政府是教育、支农、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务的主要提供者，财政开支需求大，承当的开支责任不断扩大。 #

二、主要问题

上述剖析可以看出，近年来市级财政开支结构得到了不断优化，但也存在着不少问题：

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（一）财政开支结构固化显著，财政收支压力显著加强

在当前我国税改降费和经济新常态的背景下，市级财政收入增长遭到较大影响，但市级财政开支增长低于全省财政开支增长，财政开支具有较强刚性，重点领域开支和主要的基本公共服务项目开支固化严重，不仅剩量不减，但是增量中的分配也存在固化，无法随收入变化而调整，弹性较小，缺乏统筹、协调、优化空间，财政收支矛盾进一步激化，影响市级财政可持续性。

据悉，省对市县转移支付结构的不合理，也造成了市级财政开支结构的固化，市级政府财政自主性低。从2023年湖北、江苏、四川三个省对下转移支付的情况来看，三个省通常转移支付占比均没有达到60%的目标，均衡性转移支付占转移支付的比重也比较低，四川省仅为9.7%；与此同时，专项转移支付所占比重也较高，三个省均在40%以上，四川省为40.65%，四川省为48.43%，重庆为43.69%，倘若加上通常性转移支付中有规定用途的资金，60%-70%以上的转移支付是有明晰用途的，地方政府不能统筹安排。 #

（二）市级政府承当了过多财权和开支责任 #

目前，国家财政开支接近50%是由市级政府来完成的，市级政府承当了过多财权和开支责任，不仅承当市级政府应有的责任外，还承当了好多原本应当由中央政府、省级政府和省级政府承当的财权和开支责任，比如，义务教育、社会保障、医疗卫生、计划生育等。 #

（三）对县域人口财政投入还较低，县域基本公共服务提供不足 #

目前人均市级财政开支水平要高于人均全省财政开支水平，国家对县域人口财政投入还较低。市级政府作为一个重要的国家整治基层单位，承当着为占全省人口70%的县域人口提供基本公共服务的职责，广大县域市民对公共服务的需求很大，市级政府财力有限，在上级政府转移支付不到位的情况下，将造成县域基本公共服务提供的不足和城乡差别的扩大。

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三、调整和优化市级财政开支结构的新政建议 #

（一）正确处理政府、市场和社会关系

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从政府与市场的关系来看，政府职能转变不到位，一方面，政府对市场经济干预的太多，存在着“越位”，政府职能过大过广，政府开支责任巨大；另一方面，政府的经济职能又存在着“缺位”的现象，政府在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面提供严重不足，不能满足广大人民日益下降的需求。因此，正确处理政府与市场的关系。就必需要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，但凡市场才能做的，政府就应当坚决退出，财政资源应从竞争性领域退出，投向教育、卫生、社会保障等公共服务领域。

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在政府与社会的关系上，应当推行“大社会，小政府”，但凡社会组织可以承当的公共事务，政府应当放手让社会组织去做，推行政社分开，培植和推动社会组织的发展，明晰社会组织权责，强化社会建设和创新社会管理，依法发挥社会组织自治作用。

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（二）继续压缩通常性开支，加强对县域基本公共服务投入的力度

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要适当加强市级政府的开支责任，各级政府都要过紧日子，市级政府尤其要带头降低非刚性开支和通常性开支，进行自我革命的勇气。要根据财权和开支责任相匹配的原则，加强对市级政府的转移支付力度，并优化转移支付结构，降低专项转移支付占比，提升通常性转移支付占比，财力向市级政府下沉，保障市级政府在提供基本公共服务方面的责任。 #

（三）全面施行预算绩效管理，提升市级财政开支效率 #

日本知名经济学家费里德曼有个知名“花钱矩阵”理论；花自己的钱办自己的事，既讲节省，又讲疗效；花自己的钱，办他人的事，只讲节省，不讲疗效；花他人的钱，办自己的事，只讲疗效，不讲节省；花他人的钱办他人的事，既不讲疗效，又不讲节省。公共财政开支，属于典型的花别人的钱给他人办事，其结果很可能出现花钱多而效率低，存在大手大脚过度开支的浪费现象，在目前市级财政收支矛盾突出的情况，强化财政开支的绩效管理特别重要。因此，须要进一步建立财政开支绩效评价体系，加强绩效评价结果的运用财政支出结构，通过绩效来控制政府开支的质量和效率，并对相关责任人进行问责，让钱用在刀尖上。 #

（四）构建以政府为主体，社会协同整治的多样化市级公共服务提供机制 #

加强对县域基本公共服务的资金投入且保持公共服务资金的持续下降是必然趋势，并且目前市级政府财政收支矛盾突出，财力有限。但是，并不是所有市级公共服务都须要政府埋单，政府不是惟一的提供主体，为了保证市级基本公共服务的有效提供，须要构建以政府为主体，社会协同整治的多样化市级公共服务提供机制。搭建起市级基本公共服务平台，撬动民间社会资本，构建起包括政府、非政府组织、企业、私人部门以及公民个人等多样化供给主体，并举办各主体之间的合作、协调、互动，整合各主体的资源，发挥各自的长处，重视政府供给、市场供给、政府与市场混合供给、志愿供给等方法的有效结合，为广大县域人口提供更多更好的基本公共服务，可以有效解决县域尤其是农村基本公共服务供给过剩问题。 #

（作者陶勇为北京财经学院公共经济与管理大学副院长，经济学博士） #