浅谈铜仁市推进村庄规划过程存在的问题及工作建议

探讨九江市推动村落规飞过程

存在的问题及工作建议 #

益阳市自然资源局党委主任、局长胡波

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益阳市围绕国家和省关于村镇建设、城乡统筹、脱贫攻坚及乡村振兴等战略布署，结合市情实际，举办了大量的乡村规划实践、进行了大有助益的探求，从战略层面的乡村振兴规划、县域乡村建设规划、环梵净山区域乡村旅游发展概念规划，到会战层面的村落治理规划、传统民居保护规划、乡村旅游重点村规划、脱贫攻坚村落规划、红色美丽村子规划、特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村落规划、全域农地综合治理试点村落规划，从乡镇乡村规划管理混乱无序缺少专门机构到构建完善乡镇规划审查制度筹建乡镇规划管理委员会，对推动全市乡村规划建设、脱贫攻坚和乡村振兴起到了不可忽略的作用，探求出了一条宏观战略掌握、微观重点落实到制度竭力保障的乡村规划工作路径。虽然衡阳市乡村规划工作成绩明显，但在推动村落规划的过程中仍存在着不少问题。 #

一、存在的问题

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（一）规划目标单一，空间未全覆盖 #

益阳过去举办的村落规划多围绕某一特定任务而展开，规划目标单一，例如村落治理规划主要围绕村子风貌治理而编制，乡村旅游重点村规划主要围绕乡村旅游而编制，扶贫攻坚村落规划重点围绕基础设施和公共服务设施建设补弱项、人居环境治理及产业提高进行，传统民居保护规划则偏重历史文化元素的保护等。空间规划范围亦重点在特定任务的建设空间中，虽然指出以行政村为单位，但实际主要围绕乡村建设空间，生态空间、农业空间等非建设空间规划管控较少涉及，未做到全域全要素规划。例如编制的村落治理规划、乡村旅游重点村规划、脱贫攻坚村落规划以及传统民居保护规划等尽皆这么。

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（二）政府主导规划，居民参与度不高

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村落规划的编制多采取自上而下的“任务式”模式，以政府或专家为主导，关门做规划,把居民当顾客，为完成规划任务而编制规划，未深入举办走村串户的督查，未充分听取村支两委、乡贤能人、村民代表、能工巧匠、驻村工作队的意见建议，不了解居民对村落近日建设和未来发展的意愿和诉求。有的虽然举办规划督查，但督查不深入，缺少居民是村落规划的主体的意识，简单的履行规划程序走过场，致使居民的参与度不高。 #

（三）城市设计手法，规划实用性不强 #

在村落规飞过程中,乡镇委托的规划设计单位欠缺对城乡肌理的深度认识，简单套用城市规划的设计理念和设计手法,对村落原有的区位、经济、资源等问题欠缺深入研究,对村落的历史文化欠缺理解,对村落发展的需求认识不足。在规划编制过程中常常只是将当地政府的意见文本化，而不着重对地方特色的深入挖掘，致使村落规划千篇一律，而且规划成果专业技术性很强，大多数居民看不懂，得不到居民的认同，因而最终施行疗效无法达到预期。 #

（四）数据标准不一，信息化管控缺位 #

过去的村落规划大多都没有统一工作底图底数，没有明晰制图规则，没有规定数据标准格式，未对完善规划数据库做出要求。为此，在村落规划编制过程中，不同的村落规划可能采用不同的数据基础和制图格式，没有完善标准统一的规划数据库甚至没有完善规划数据库，缺少专业的村落规划施行监督信息系统，信息化管控缺位。 #

（五）编制经费有限，成果质量难保障 #

一般一个村落规划的编制费用在20万左右，乡镇财力有限，市级支持较少，无力承当昂贵的规划费用，引起乡镇对村落规划的积极性不高。同时，受限于低廉的村落规划编制经费，编制单位工作的主动性、积极性遭到影响，不乐意多花时间到现场举办深入督查，不愿在规划设计上多下工夫，敷衍应付，粗制滥造，规划成果质量大受影响。

（六）基层力量薄弱，规划管理缺人才

乡镇村镇规划建设专职管理人员少，且有编无人、身兼多职现象普遍；同时，专业技术人员短缺，专业人才既难进、也难留。乡镇从事规划管理的多是非专业人员，因欠缺规划管理相应的知识储备和工作经验，非常是在规划编制和规划审查等方面，对工作的专业性要求较高，促使工作人员和岗位不匹配的现象大量存在。镇（乡）、村规划管理存在缺失现象，有了规划不会用，规划服务和施行监管不到位。

二、工作建议

（一）通盘考虑，全域全要素规划 #

在空间规划体系变革、乡村振兴战略施行的大环境下，以一个或几个行政村全部国土空间为编制单元，通盘考虑农地借助、产业发展、耕地保护、居民点布局、人居环境治理、生态保护、历史文化弘扬和基层整治等，在新时代国土空间全要素管控的背景下，应强化对非建设空间的有效管控，而不再局限于农房建设、风貌治理等建设用地空间的规划，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从悲观保护变为积极整治，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。 #

（二）居民主体，扩大公众参与度

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坚持居民主体地位，加强村支两委主导，尊重居民意愿，反映居民诉求，采取自上而下、上下结合的形式村镇建设管理，开门编制规划，构建村落规划互动机制，多途径多形式扩大公众参与。在规划编制过程中，树立服务村落建设发展、村民是村落规划主体的意识，让规划施行单位和民众参与规划编制全过程。在规划编制环节，激励引导熟悉当地情况的侨领、能人积极参与村落规划编制，采取召集居民代表现场座谈会、现场走访、问卷调查等方式，让居民更多的参与其中，进言献计，集思广益，实现互动。在规划成稿环节，乡镇政府应引导村党组织和居民委员会认真研究审议村落规划，协商确定规划内容，真正让村子规划成为彰显居民生产、生活意愿的规划。 #

（三）创新思维，提高规划实用性 #

新时代的村落规划应树立“是推动乡村地区生态文明建设与高质量发展”的新理念，应落实“是国土空间规划体系中乡村地区的详尽规划”的新定位，转变发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国土空间开发格局，剖析历史文化，体验人文风情，剖析产业功能，梳理村落布局肌理，同时深入挖掘乡村文化价值、把握村落特色、挖掘村落潜力，构建与乡村产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力，加强村落的品牌性、认同性和归属感。简化抒发形式，着力提升村落规划的可读性，可采取图表结合、图文结合的方式，以可视化的表现形式，做到空间布局清晰、操作要求明晰、成果抒发形象。 #

（四）统一标准，加强信息化管控 #

新时代的村落规划不同于往年，指出全域全要素管控，指出“一张图”数据管控。基于国土空间基础信息平台，构建座标一致、上下贯通、边界吻合的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是监督施行国土空间规划、统一行使所有国土空间用途管制的基础，也是国土空间整治能力提高的重要契机。村落规划是国土空间规划体系的末端，是乡村地区的详尽规划，是施行国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的根据。为实现数据管控，新时代村落规划应统一产生以全省第三次国土调查成果、高清正射影像图和比列尺不大于1:2000的地形图为基础的，以“房地一体”农村宅基地和集体建设用地权籍调查、农村农地承包经营权确权登记、设施农业用地上图入库工作产生的相应数据成果为补充的工作底图底数村镇建设管理，根据《国土空间调查、规划、用途管制用地海分类手册》的用地分类标准明晰各种用地的界线，而且应统一规划数据和图纸抒发标准格式，构建标准统一的村落规划数据库，最终实现乡村地区“一张图”管理。 #

（五）保障经费，提高规划成果质量

编制村落规划，须要有一定的编制经费作保障，这样就能调动编制单位工作的主动性和积极性，编制单位能够诚意安排强有力的编制团队进行悉心的规划方案构思、系统地基础资料搜集，能够举办深入地农村现场督查，并在规划设计上不遗余力。同时，城乡规划法明晰规定，各级人民政府应该将城乡规划的编制和管理经费列入本级财政预算。为此，省市政府应降低村落规划编制补贴经费，市级政府应加强村落规划经费投入，以充足的资金要素保障，确保规划成果的质量水平。

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（六）充实力量，加强规划管理水平 #

充实基层力量。加紧建立区（市、县）、乡镇两级规划管理机构职能职责，强化区（市、县）、乡镇两级规划管理机构队伍建设，用好用足四定方案编制数，配齐区（市、县）、乡镇两级规划管理机构队伍人员，规范基层城乡规划队伍管理。通过人才引进和重点培养方法，强化对专业技术人员的引进与培养，在引进专业技术人员的同时重视对现有工作人员的培养，注重继续教育与业务水平的提高。同时，加大对规划管理人员的培训，组织管理人员参与规划编制工作，提升专业技能和依法行政能力。

（七）分区引导，整体推动规划编制

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多年来，衡阳市单个编制村落规划，对农村人居环境改善、基础设施建设、产业空间布局起到积极的作用，但也引起了乡村建设的平均加码，带来了不少的问题。客观而言，单独的编制村落规划是不实惠的，地方政府常常没这么多资金，也没有必要花这么多钱编制规划。同时，一个县有很多地方自然地理环境一样，社会发展水平一致，经济文化特点相同，村落的区别并不大，70%左右的内容是一样的，个性部份只有30%。为此，相同区域的村落一上去编制规划，反而更经济，针对性也更强。各地可以探求以乡镇为单元整体推动村落规划编制，由于乡镇地理社会经济文化发展的水平多具有一致性，以乡镇为单元编制村落规划也比较经济实惠的，也符合村落人口日渐降低的趋势。部分区县亦可尝试打破行政边界以片区为单元整体推动村落规划编制的路径，由于一定片区内的乡村是在相同的自然、社会和经济发展条件下产生的，具有相当的共性，通过县域乡村建设规划确定并界定的功能分区，重点聚焦城郊乡村圈、城乡融合发展带、景村融合片，以片区为单位整体推动规划编制和乡村建设将更经济、系统、高效，更利于统一布署，推动施行。 #

（八）分类推动，研究拟定管控条例 #

十九大提出的乡村振兴战略和十八大提出的新型城镇化战略是双轮驱动的两大战略，但是，中国发展的主曲调仍然是城镇化。当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间方式，人口和产业正进一步向城市群和大城市聚集，多个地区的已出现“收缩型城市”，减肥强体，严控增量、盘活存量已成为这类城市的发展要求。目前，广东正在大力推进新型城镇化暨“强省会”战略，凯里市着重推动“强中心市区”，各区县提出强市区和重点乡镇。在这样的趋势下，好多村落和城市的发展，还是向大城市去聚集。经督查发现，大多距离市区、乡镇相对偏僻的村落常住人口不足40%，有的只有15%不到，且多是老弱病残，村落空心化、人口流失现象突出。两大战略中，新型城镇化战略是拉力，乡村振兴战略是推力，二者共同的目标是促进城乡现代化。为此，乡村振兴不是村村打火户户着火，而是要分类推动，即就是说并不是所有的村落都须要发展，也不是所有的村落都须要规划，乡村振兴不是村落振兴。基于此，2023年1月，中央编办等五部委发布《关于统筹推动村落规划工作的意见》，将县域村落分成聚集提高类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类以及看不准的暂不分类等类型。同年5月，自然资源部办公厅印发《关于强化村落规划推动乡村振兴的通知》，明晰坚持有序推动、务实规划的原则，有条件、有需求的村落应编尽编；暂时没有条件编制村落规划的，在县、乡镇国土空间规划中明晰村落国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为施行国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的根据。故而，下一步的村落规划编制应始终坚持试点先行、分类推动，研究拟定各基本类型村落的空间管控条例与策略。 #