城乡资源分配关系作为阶段划分依据，从城乡二元分治、改善城乡关系

城市规划.

《城市规划》创刊于1977年，是由中国城市规划学会承办的科技刊物，是国家英文核心刊物、中国科技核心刊物、中国人文社会科学核心刊物、百强科技刊物、精品科技刊物等。 #

导读 #

本文以城乡资源分配关系作为阶段界定根据，从城乡二元分治、改善城乡关系、城市加速发展、城市反哺乡村、城乡融合发展五个阶段展开阐述。 #

本文字数：3911字 #

阅读时间：12钟 #

为了科学建立国土空间规划背景下的乡村空间规划体系与方式，须要探究不同阶段促进我国乡村规划发展的外部环境、内在动力和理论思潮。从新政文献、人物采访、案例剖析中发觉，在我国，宏观社会经济制度决定了城乡资源分配关系，从而影响各个时期的“三农”政策内容及城乡人口流动趋势；而乡村规划是在空间层面落实“三农”政策的技术手段。为此，本研究以城乡资源分配关系作为阶段界定根据，从城乡二元分治、改善城乡关系、城市加速发展、城市反哺乡村、城乡融合发展五个阶段展开阐述。

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城乡二元分治阶段（1949—1980年）

1.1禁流动、集体化、稳生产的新政导向 #

在城乡二元分治局面下，“三农”政策主要围绕完善农村集体经营制度以及稳定农业生产两个方面展开。其中，稳定农业生产以实现农业机械化、农田水利建设为主要举措（图1）。

▲图1|1950—2023年全省农业总额及农业基本建设开支占比变化

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资料来源：依据《中国统计年鉴》数据勾画。自2007年起，国家财政支农总额因报表制度调整，口径与之前有所不同。其中，2007—2013年转为统计“农林水总额及其与国家财政开支占比”，2014—2023年又转为统计“农林水总额及其与通常公共预算总额占比”。因而，农业基本建设开支占农业总额的比列只显示2007年曾经数据。 #

1.2围绕农业增产、组织农村集体生活的乡村规划技术与理论研究 #

规划实践以区域农地规划为主要方式，1958年在农业部牵头的“人民公社规划”任务下，结合底泥普查成果，以界定耕种区、整理耕灌系统、整修公路、迁居并村、重新配置市民点等为主要内容；1964年起，又降低了山旱田综合整治、旱涝保收高产稳产农田建设、田渠路林综合配置等内容，并在全省各地举办了农业区划工作。

理论研究方面，以人民公社规划的工作总结与模式提炼为主要内容，通常分成总体规划、居民点规划两个层级：总体规划以公社（或生产中队、管理区）为对象，在充分考虑农业作业分区、耕作距离、工业布局、公共福利设施服务直径的基础上，明晰生产与市民点布局；市民点规划以生产队为对象，生产方面根据合理距离设置田间工作站，生活方面按照村民点等级、定位安排公共服务设施的种类与规模。 #

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改善城乡关系阶段（1981—1993年） #

2.1限流动、促生产、调结构的新政导向

中央通过五个“一号文件”开启了解放农村经济与社会的宏观新政调整过程。其中，实施家庭联产承包责任制、改变统购派购制度、强调“农林牧副渔全面发展村镇建设与管理，农工商综合经营”等策略，迸发起农户调整养殖结构和多元化经营的积极性；而准许农户跨区域贩卖，鼓励城乡农贸、推动乡镇企业发展，则强化了乡村内部镇、村之间的联系。在户口管理新政仍未松动的情况下，乡镇企业充分借助了无法步入城市的劳动力、土地、资金等要素，以小城镇为载体产生了农村工业化浪潮（图2），并形成了离土不离乡的流动就业大军。

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▲图2|1978—2023年全省乡村就业结构及乡镇企业发展情况 #

资料来源：按照《中国农村统计年鉴2023》《中国统计年鉴2022》《中国乡镇企业年鉴(1991—2006年)》《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴(2007—2013年)》《中国农产品加工业年鉴2014》数据勾画。其中，因为统计口径、时代变化等缘由，乡镇企业相关数据只统计到2013年。

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2.2以制度完善为目标的乡村规划技术与理论研究

乡镇企业发展、农民收入降低进一步推进了全省范围内的农村盖房风潮（图3）。为了科学引导农房建设，1981年全省农村房子建设工作大会提出了对“山水田林路村”进行综合布局的“村镇规划”概念，要求各地方在两年内完成村落、集镇规划工作。在村镇初步规划工作阶段，学界就规划原则、空间布局展开了广泛讨论与交流，并对技术经济指标展开了初步研究。1986年起，针对农村工业化带来的变化及指导实践须要，各项制度相继颁布。诸如，《村庄和集镇规划建设管理细则》的颁布，以及《环境保护法》《土地管理法》《土地管理法施行细则》、开发式帮扶工作机制构建等。乡村规划理论研究首先围绕村镇规划制度展开，对乡镇域总体规划、村庄集镇建设规划的内容进行了制度化研究；其次，技术经济指标开始审视农村工业化对村镇空间布局带来的影响；第三，注重江浙等经济社会发展前沿地区的调查剖析。 #

▲图3|1978—2023年全省农村村民可支配收入及构成变化

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资料来源：按照《中国农村统计年鉴(2011—2023年》《中国统计年鉴2022》数据勾画。

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城市加速发展阶段（1994—2003年）

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3.1城市优先、保护农业的新政导向

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1994年分税制财政管理体制变革，叠加入世前后的招商引资风潮，地方政府更倾向发展新兴工业与城市建设，造成城乡、工农、区域发展再度失衡。伴随主要农产品产值由过剩转为盈余（图4），以及适应市场经济体制和WTO规则的须要，“三农”政策由“重视数目、补贴生产”向“面向市场需求的高产优质高效”转变，步入了农业产业化发展时期；为了应对乡村灭亡，开启了整村推动的“低保维持生存、扶贫推动发展”扶贫工作新格局。

▲图4|1978—2023年全省主要农产品产值及农产品进口变化

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资料来源：按照《中国农村统计年鉴2023》《中国统计年鉴2022》数据勾画。 #

3.2推进城、乡规划体系融合的乡村规划技术与理论研究 #

规划实践方面，为了应对城镇化快速推动下的城乡用地失衡现象，建设部主管部门提出了城、乡规划体系融合的变革思路，尝试通过县域城镇体系规划指导乡镇域总体规划，发挥县域在统筹城乡设施配置、环境保护、土地借助等方面的作用；另一方面，也提出发挥小城镇的城、乡纽带作用，通过对小城镇的合理规划、建设，促进就地城镇化的可能性。 #

理论研究方面，规划体系融合的思维同样反映在乡村规划与设计理念方面，比如在引导村镇公共空间布局、整治农村建筑风貌时采用城市设计手法，在阐述环境综合整治与可持续发展时引入生态理念，在规飞过程中越来越注重公众参与。 #

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城市反哺乡村阶段（2004—2011年） #

4.1加强农业农村基础建设的新政导向

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按照钱纳里模型，我国在2002年左右已基本步入由非农产业作为主要驱动力的工业化中期阶段，通过城乡统筹解决城乡、工农之间的差别，推动农业农村现代化进程适逢其时。2004年中央“一号文件”重新聚焦“三农”问题，并提出了“工业反哺农业，城市支持农村”的新政内容，主要落实在社会主义新农村建设、农业多功能性两个方面。据悉，涉农制度进一步建立，比如基于城、乡规划体系融合探求的《县域村镇体系规划编制暂行办法》，应对新形势的耕地保护、环境污染避免、扶贫理念转变，历史文化村镇保护制度完善等。 #

4.2注重城乡资源统筹的乡村规划技术与理论研究

城乡统筹理念从县域及村落两个维度影响着乡村规划实践与理论研究。县域层面聚焦县域镇村体系中市民点的分级分类技术研究，协调“多规”在空间管控范围与策略方面的冲突，以及乡村空间的优化与构建；村落层面聚焦新农村建设、农业多功能性新政的落实，其中，空间布局倾向于借鉴精典规划理论及城市社区发展模式，并重视“产、村、景”一体化规划。据悉，针对乡村空间的认识、乡村规划的法定地位、现代科技在实践中的应用研究不断加强。

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城乡融合发展阶段（2012—2023年） #

5.1生态文明，多元融合的新政导向 #

随着2011年城镇化率突破50%，开启了以生态文明体制变革、建设“美丽中国”为方向的城镇化发展模式转变。在农业产业、农村人口占比较低（图5）、“三农”问题积重难返的形势下，惟有推进城乡之间、涉农工作之间的有机融合，就能找到解决途径。因而，在继续推动农业产业化发展的同时，结合农业多功能培育、数字乡村建设等内容，相继提出了“乡村一二三产业融合”“农业供给侧结构性变革”等新政村镇建设与管理，促使城乡产业、乡村人居环境等多领域间的互相协作。 #

▲图5|1978—2023年分行业国外生产总额变化

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