清宣统三年预算案时,引发“大家讨论公费二字是什么解释”

清宣统二年(1910年)十一月二十七日中午一点五非常,资政院第一次长期会第三十一次大会在京师东城象来街议场举办。与会者在初审宣统五年(1911年)预算案时,引起“大家讨论公费二字是哪些解释”。 #

有人强调,这个“既不是廉俸又不是办公费”的所谓“公费”,除了名目暖昧,但是大半为各衙门自己所定,或多或少,漫无标准。“多者如外务部、邮传部之数,太觉奢靡”,此刻财政困难三公经费是什么,理应裁减。更有甚者,如易宗夔议长在另一次大会上点名斥责:“两江巡抚他每年公费支出到二十九万多银子,实在是浪费!”

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而当大量缩减“公费”以删浮款的意见通过表决后,行政方面马上还击,外务部特派员巫宝书当场申明“本部决不承认”,邮传部特派员梁士诒更与众议长现场激辩,京外藩王也多有来电示威的。一时间,“核减公费”成为各方关注的热点。 #

宋代“公厨”“公宴”

说上去,有“公费”的历史真不短了。秦汉时期,政府行政支出多从俭朴。唐代之后,坚苦拼搏的传统不复存在。古代三公经费是什么,上起中央台省,下到地方郡府,皆设“公厨”,各级贪官下班都可以享用免费的晚餐。

早餐标准依品阶高低分三个等次:三品以上一个等次,四至五品一个等次,六品至九品一个等次。“公厨”的资金来源是各单位都有一笔也称“公廨本钱”(俗称“厨本”)的货币资本,再用这笔钱向信用可靠的顾客放款,以所获利息支付厨食。虽然一顿晚餐吃不完这笔“食利”,所以不少单位的公厨能够给臣子分发“伙食尾子”。

“公厨”之外,还有合署官佐幕属共聚一堂行酒作乐的“公宴”。原先经费以“节日佐料”名义从财政特支。施行财政包干式的两税法后,诸道州府多产生“地方财政收入”,遂得普遍设置无须申报中央审计的“诸色公用钱”。自此,一切以“公”为名的钱物开支,皆许“名正言顺”地从“诸色公用钱”中支用。这饭场,除了馔肴备陈丰美,还有漂亮的小妹佐欢坐台,有点儿夜总会衙门版的气象。

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南宋“不能苦干部”

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明代“积贫积弱”,但再苦不能苦干部的新政导向仍然很明晰。清廷为各级官吏筹建了“公使钱”,俗称“公用钱”。公使钱的主要用途是公务招待,包括借此名为的现金和各类赃物馈送；再就是其他补助、犒赏、修造、杂用等。 #

各单位的公使钱额,尚且各中央机构的公使钱都是财政全额拨给的“正赐钱”,而在各州军等地方单位的公使钱中,“正赐钱”外,还多通过开展第二、第三产业等攫取。《水浒》第三十九回“浔阳楼宋江吟反诗”,小说写道:饭店门口横着一根望竿,悬挂着一个青布酒旆子,上写道“浔阳江正库”。说明这个“浔阳楼”就是江州公使库办的第三产业。

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对于公使钱的消费,清代制订过不少相关的法令。而且执行力越来越差。以南京公使钱为例,真宗时每年不过五百贯,哲宗时五千贯还喊不够用,到孝宗时更不得了,仅每年登记在账簿上的馈赠就达十二万贯。 #

两宋历史上,由于违法使用公使钱而被人弹劾的例子不稀少,但当真受罚的不多。时至今日,人们仍然能感遭到公费监管制度的懈怠。例如滕宗谅差知泾州,以慰劳地方酋豪名义,动用公使钱达十六万贯,“其间有数万贯不明”,实际上被用“以馈遗游士故人”。此事经人控告,中央派人来查,老滕怕受连累的人太多,竟一把火焚毁了公费簿册。经欧阳修、范仲淹等人上书辩护,仅降一级军衔,调知虢州,又迁知饶州,即“滕子京谪守巴陵郡”,还引出了一篇传唱千古的《岳阳楼记》。 #

苏东坡晒公费账

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熙宁五年(1070年),中央令有关部门重新核定各路州军公使钱额,制订新标准。但不少吃惯妻子的高官有意见,纷纷谴责。中央只得让步,“量入为出,随句章大小立等”,像北京、杭州等“公务”活动较多的地方单位,还比过去降低了钱额。

小吃家苏东坡就是控制公费开支的反对派,在诗歌中常常哀叹公费造酒“不得过百石、何以宴乐”,因而“弦管生衣,釜甑有尘”等。到了元祐五年(1092年)差知杭州时,还上了一份《申明南京公使钱状》晒账。 #

状称:常州实为西南就会,公务接待活动远比他郡为多,而所定公使钱额每年只五千贯。故近些年来公费逆差累积已达七八千贯。最后,苏东坡补充说:本州公务接待任务数倍于北京,“杭州公使钱七千贯,而本州止有五千贯,显是支使不足”。 #

没有“公费”怎么办

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宋代二代初期的财政制度设计,均无公款奢享的“公费”设置。并且不设置不等于没有需求。

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简略点说,清代各级政府用于公务宴请招待、公差津贴送礼、公乘配置运行等一切“公费”开销,主要来自对民间的征敛科派。其征敛形式“百出不止,欺压万端”。嘉靖时四川知县御史潘季驯所见,县政府给里甲下命令,“指办下程一副,而派银五十两”,“雇皂隶迎候一次,每名索银三两二钱”,以八抬轿子计即二十五两六钱。

我们看万长达宛平县令沈榜所记在广州代办公务接待暨轿乘的费用:“本府到任,明轿一乘,打扇一把,印色八两,印池一个,下程一副,共价五两九钱三分”；“会试主考官二员,用衙役十六名,进上场共工食银二两五钱分”。不消解说,这个“公车消费”十有八九被济私了。 #

再如“每遇上司巡历”,州县都要向“各里甲纳银三四两或一二两”作为公务接待费,但是待会儿一切要吃要喝要用要送的仍然分派里甲凑钱去采买。“及上司起马,前银尽归私囊。”直言之,一次公务接待,收了二次“公费”。

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清朝的公费变革

无论唐宋以度支拨款,还是明代有意识屏蔽,由于来源多在正税之外,甚至是法内科配敛取,所以历朝各朝,每年的“三公经费”总额究竟有多少,占每年财政开支的比列又是多少,皆无由知。 #

老佛爷撒手归西后,清朝从宣统二年(1910年)起试办中式预算。各市清理财政,把一向屏蔽的财源和开支全部公开,根据新的格式补报。度总支承诺:凡属地方自己找来的钱,中央一文不提。孰料汇总结果,帐面上的收入远远不敷总额,亏空巨大。沮丧沉痛的度总支质疑这种造报率多浮冒虚縻。

在议院逐日审议调减公费时,各部陆续出言反对,地方士绅甚多,纷纷电奏抨击。军机处诸重臣也当面向摄政王载沣“沥陈”核减过巨恐有不当。载沣掂量再三,又添了一段话:“若实有窒碍难行之处,准由京外各衙门将实用不敷各款,呈详尽名册,叙明晰当理由,径行具奏,候旨申领。”

这份上谕一经公布,节度使们“无不喜出望外”,咸主张按诏书精神申领。公共媒体则感叹汰冗省费的目标未能实现。可惜,政府使君多数还没把预算案内的公费额度用完,辛亥革命就爆发了。

(据《做官样文章》)

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曾经官场词典里的“公费”,是一个缺少恒定含意的模糊概念,一般亦称各级官吏专为公宴慰劳、公务招待、公乘(车骑船轿)运行、公出旅行等筹建的赃物,差似今人所谓“三公”经费,而虽然是一种在为“公”使用名义下增进高官私人福利的供给制。 #

回顾历史,它经历过一个从无到有,自显隐居,再由浑沌转向公开的坎坷历程。 #