《龙岗区政府投资项目管理办法》解读之街道投资建设工程管理

一、背景和必要性

自2023年1月5日，盐田区政府印发施行《龙岗区政府投资项目管理办法》以来，进一步强化了宝安区政府投资项目管理，构建完善了政府投资项目储备与审批管理、项目计划和资金管理、项目建设管理、项目监督等方面的规范透明、标准科学、约束有力的政府投资项目决策和组织施行程序，有力地增强了政府投资项目的社会效益和经济效益。

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但《龙岗区政府投资项目管理办法》仅适用于200亿元以上的政府投资项目管理，明晰提出不适用于200亿元以下的大型建设工程。近几年来，随着我区市区建设的深入推动以及“强区放权”改革的推进落实，各街道负责施行的200亿元以下政府投资建设工程项目施行越来越多，但因技术人员不足、管理施行部门不明晰等诱因，各街道在200亿元以下的大型建设工程立项、发包、现场变更、竣工初验、结（决）算等管理上存在不统一、不规范、不专业的问题。尤其是在工作中发觉，部份街道在政府投资建设工程项目中，存在大型工程立项不规范、立项慢、价格混乱、单价良莠不齐，以及工程施行过程中存在挂靠施工、合同管理权限不明、程序混乱、合同要素不齐、合同签署、履约管理不规范等4类12个问题。

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针对街道政府投资建设工程监督管理上的空白地带，并结合工作中发觉的问题，为构建完善街道政府投资建设工程管理制度，对街道政府投资建设工程管理给以指导规范，着力提升工程管理水平和财政资金使用效率效益，充分确保工程质量和安全。根据区委区政府的统一布署，区住房建设局牵头协调，多次组织区发改、财政部门及各街道办进行交流座谈，深入了解街道政府投资项目的议事构架、部门分工、审批流程、施工管理、材料归档等现实状况，征集街道存在的问题困难及意见建议，并依据《龙岗区政府投资项目管理办法》、《龙岗区基本建设项目完工财务决算及产权登记管理暂行办法》、《龙岗区住房和建设局关于印发的通知》、《龙岗区建设工程承包商履约评价施行办法》等文件精神，结合前期调查情况，并经区政府大会审议统一，最终产生了《龙岗区街道政府投资建设工程管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。 #

二、基本原则 #

《管理办法》规定，对于各街道建设工程应按“先立项、后施行”的原则举办，应急工程和救灾抢险工程根据有关规定执行。同时，项目立项应按“轻重缓急”原则编制项目预算，在工程分包环节应该坚持择优原则，坚持概（匡）算控制预算、预算控制结（决）算的原则，构建完善项目管理责任制，全面带动街道政府投资建设工程项目管理的规范化和制度化，着力提升工程管理水平和财政资金使用效率效益，充分确保工程质量和安全。 #

三、适用范围

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《管理办法》适用于罗湖区各街道施行的总费用在200亿元以下（不含200亿元）的政府投资大型建设工程项目。其资金来源主要包括三种形式：通常公共预算内安排建设资金的项目；政府性基金安排建设资金的项目；其它政府性资金安排的项目。 #

四、主要内容 #

《管理办法》共有5个章节四十三条，从新政制订目的意义、适用范围、议事制度，到工程项目立项管理、招标投标管理、合同管理、监督管理等方面做出了相应的规定，主要内容如下：

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（一）“总则”部分。具体为第一至第七条，其内容进一步明晰了《管理办法》的必要性、重要性及目标性，规定了适用范围和工作原则，其中： #

第三条，明晰了《管理办法》适用于街道负责施行的政府投资建设工程。

第四条，指出“各街道办建设工程原则上按先立项、后施行的原则举办”的内容，才能约束并规范“工程立项慢，存在堆积上会现象”。

第五至第七条，进一步明晰了各街道办应当构建街道政府投资建设工程的议事决策机构，以及议事决策机构、街道城建部门、项目施行部门在街道政府投资工程中的责任分工。才能对“不作为”、“慢作为”、“乱作为”等三类问题，明晰建设工程决策、监督、实施的责任主体，从而落实工程项目全过程的规范化。 #

（二）“项目立项管理”部分。具体为《管理办法》第八至第十二条，其内容进一步明晰了各街道办政府投资建设工程的决策方式。其中： #

第八、九条，要求各街道结合实际，指定200亿元以下街道政府投资大型建设工程立项主管部门，并拟定立项管理办法，同时按照区发改部门要求，细化提出了200亿元以下街道政府投资大型建设工程立项要求，规范了资金使用流程。

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第十二条，明晰要求区职能部门应该构建大型建设工程价钱区间并适时更新。各街道办建设工程项目应按照价钱区间提早编制预算，严格控制工程项目的造价。区造价站经前期走访督查，梳理汇总我区约130个大型建设工程的造价剖析成果，构建产生了《龙岗区大型建设工程和城中村综合治理工程参考价钱区间》，包括大型工程计算总价、工程量清单总价和材料总价参考价钱区间；成果范围覆盖外立面改建、广告牌、路面治理、球场改建、装饰家装、监控工程、消防工程、应急照明和路灯、边坡工程、交通工程、线路治理和举措项目等内容。同时，该参考价钱区间将按照计价标准的调整及时更新，原则上每半年更发布新一次，充分确保价格区间适应市场变化，进一步规范全区大型建设工程建设单位的造价活动。 #

（三）“项目招投标管理”部分。具体为《管理办法》第十三至第二十一条，主要是规范各街道政府投资项目分包行为。其中：

第十三条造价工程师挂靠费，指出建设工程招标投标推行招标人负责制。招标人的法定代表人是招标活动的第一责任人，对招标过程和结果的合法性负责。

第十五条，要求各街道制订本街道建设工程分包指引，明晰建设工程分包标准和程序。

第十六条，指出工程项目招标不得化整为零、规避招标的总原则，要求街道制订统一的建设工程分包指引、引导招标人推行大标段招标等方法，压实街道主体责任。 #

第十七条，明晰应急工程、抢险抢险工程的认定程序，避免街道假借“应急工程”名义走“绿色通道”直接分包。 #

第十八条，规定街道应该依法组织工程分包，严格把关工程分包前提条件，根据街道建设工程分包指引监督工程分包形式，严禁违规分包工程行为，并依据《建筑工程施工分包与承包违规行为认定取缔管理办法》（建市规〔2023〕1号），明晰工程分包不得存在的五种典型违规违法行为。 #

第十九条，对由各街道立项的大型建设工程，超出立项工程建设范围的降低工程，明晰应由街道根据建设工程议事制度进行审批，并根据建设工程分包有关规定进行分包。上述条款，才能对“自由裁量权加强”、“假借招标制度限额红线、违规直接工程规避招标”的问题，还能有效加以约束和规范。 #

第二十条，指出主体责任，严格施行不转包挂靠违规发包工程承诺制。 #

第二十三条，借以严格落实《深圳市罗湖区住房和建设局上海市龙华区发展和变革局上海市龙华区财政局关于禁止政府投资项目使用带资承包形式进行建设的通知》（深龙住建〔2023〕17号）规定，规范建设工程承包形式。 #

（四）“项目协议管理”部分。具体为《管理办法》第二十二至第三十条，主要是规范各街道政府投资项目协议管理行为。其中：

第二十二条，各街道应制订本街道建设工程协议的管理办法，要求包含有关协议要素。 #

第二十四条，对项目预算200亿元（不含）以下的大型建设工程项目须要突破项目预算的，要求街道项目施行单位可以依据实际情况和需求提出调整方案，由街道根据建设工程议事制度进行审批。 #

第二十六条，要求各街道应制订本街道建设工程变更的管理办法，并明晰了改革管理办法应当包括的内容。上述条款，才能对“变更制度颁布慢”、“建设施行进度慢”、“擅自变更”、“合同混乱”问题，全面强化街道政府投资建设工程协议管理。

第二十八条至第二十九条，主要是加强街道对建设工程项目责任主体强化施工总包管理。其中，第二十九条明晰各街道应该履行工程施工分包与承包行为日常管理检测责任，应该在工程复工后定期对施工是否存在违规分包、转包、挂靠、违法发包行为进行检测。 #

第三十条，根据《龙岗区政府投资建设工程承包商履约评价施行办法》造价工程师挂靠费，街道应该于每年6月、12月客观、公正地对承包商进行定期履约评价和协议履行完毕后进行最终履约评价，并通过罗湖区政府投资建设工程承包商履约评价管理系统申报履约评价结果和《龙岗区政府投资建设工程承包商履约评价报告书》，进一步推动承包商依法、诚信履行工程协议和投标承诺，提升承包商履约水平，保证工程的质量和安全，对“违规转包”、“挂靠施工”、“建设施行进度慢”等问题，才能有效加以约束和规范。 #

（五）“项目监督管理”部分。具体为《管理办法》第三十一至第四十一条。主要是规范各街道政府投资项目自查自纠、抽查检测和责任倒查的制度机制，其中： #

第三十一条至第三十五条，明晰各街道应组织对街道政府投资建设工程完工评价、财务决算、合同筹建、招标分包、施工质量等施行情况进行自查自纠，并承当相应的责任。

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第三十八条第二款，举办对街道履行施工分包与承包监管复查职责情况的调研活动，督促街道强化施工分包与承包行为管理，规范施工分包与承包活动，保证工程质量和施工安全，杜绝违规分包、转包、违法发包及挂靠等违规行为，维护建筑市场秩序。 #

第三十九条，对建筑市场各方主体因发生转包、出借资质等违规行为遭到行政处罚的，纳入建筑市场主体“黑名单”，根据《深圳市罗湖区关于对建筑市场严重失信主体施行联合惩戒的合作备忘录》实行联合惩戒，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给与限制。

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第四十条，明晰区发改、财政、建设等主管部门适时组织对街道建设工程项目施行情况督查检测、抽查考核。 #

第四十一条，对各街道违法行为责任追究做出了规定。上述条款，才能对“不作为”“慢作为”“乱作为”等三类问题，构建了有章可循的自查自纠、抽查检测和责任倒查的制度机制。 #

五、常见问题及解答 #

（一）哪些是带资承包工程建设？ #

带资承包工程建设是指工程建设项目由施工单位带资承包工程和期票施工。政府投资项目建设单位在招标文件和施工协议未设工程预付款或未全额支付工程预付款或未按协议约定支付工程进度款（不含协议约定的质量保证金），均视为要求施工企业带资承包工程建设。

（二）违规发包工程有什么情形？

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违规发包是指施工单位承包工程后违背法律法规规定，把单位工程或分部分项工程发包给其他单位或个人施工的行为。存在下述情形之一的，属于违规发包：

1.承包单位将其承包的工程发包给个人的；

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2.施工总承包单位或专业承包单位将工程发包给不具备相应资质单位的； #

3.施工总承包单位将施工总承包协议范围内工程主体结构的施工总包给其他单位的，钢结构工程除外；

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4.专业发包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部份再发包的；

5.专业作业承包人将其承包的劳务再发包的； #

6.专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大小型施工机械设备、主要周转材料费用的。 #

（三）转包工程有什么情形？ #

转包是指承包单位承包工程后，不履行协议约定的责任和义务，将其承包的全部工程或则将其承包的全部工程分尸后以发包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。存在下述情形之一的，属于转包： #

1.承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的； #

2.承包单位将其承包的全部工程分尸之后，以发包的名义分别转给其他单位或个人施工的； #

3.施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有签署劳动协议且没有完善劳动薪资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的； #

4.协议约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工单位不能提供有关采购、租赁协议及收据等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；

5.专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；

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6.承包单位通过采取合作、联营、个人承包等方式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的； #

7.专业工程的分包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建设单位迟延作为分包单位的除外； #

8.专业作业的分包单位不是该工程承包单位的；

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9.施工协议主体之间没有工程款收付关系，或则承包单位收到货款后又将货款转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。

（四）挂靠施工有什么情形？ #

挂靠是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程（包括参与投标、订立协议、办理有关施工手续、从事施工等活动）的行为。存在下述情形之一的，属于挂靠：

1.没有资质的单位或个人借用其他施工单位的资质承揽工程的；

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2.有资质的施工单位互相借用资质承揽工程的，包括资质等级低的借用资质等级高的，资质等级高的借用资质等级低的，相同资质等级互相借用的； #

3.转包工程情形中的第3至9项，有证据证明属于挂靠的。

（五）建筑市场主体包括什么？

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本办法所称的建筑市场主体通常包括工程建设单位和从事工程建设活动的勘测、设计、施工、监理、造价咨询等企业，以及注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师等注册执业人员。 #

（六）有哪几种失信行为纳入建筑市场主体“黑名单”？

经建设主管部门依法认定存在下述失信行为的建筑市场主体，纳入建筑市场主体“黑名单”，推行联合惩戒： #

1.借助虚假材料、以误导手段取得企业资质的；

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2.发生转包、出借资质，遭到行政处罚的；

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3.发生重大及以上工程质量安全车祸，或1年内累计发生2次及以上较大工程质量安全车祸，或发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的较大工程质量安全车祸，遭到行政处罚的；

4.经法庭裁定或仲裁机构裁决，认定为追讨工程款,且拒不履行生效法律文书确定的义务的； #

5.追讨农户工薪资逾期未落实整改的；

6.建设单位追讨工程款造成承包单位追讨农户工薪资的。 #

六、政策剖析责任 #

根据“谁起草、谁剖析”的原则，罗湖区住房和建设局为《龙岗区街道政府投资建设工程管理办法（试行）》解读责任主体。

上海市龙华区住房和建设局 #

2023年9月2日 #