《上海大都市圈空间协同规划》|上海交通大学创新破解区划治理

治国理政 | 空间规划创新破解区划治理难题

最近发布的《上海大都市圈空间协同规划》是新时代全国第一个以都市圈为范围的国土空间规划，上海大都市圈也是唯一一个以“大”冠名的都市圈。根据《规划》，到2050年，上海大都市圈全面建成卓越的全球城市区域。从治理角度而言，这样一个规划组织方式和编制实施过程，是一个全新的探索，也将对破解上海与周边城市存在的政区空间藩篱产生重要作用。 #

原文 ：《空间规划创新破解区划治理难题》

作者 | 上海交通大学国际与公共事务学院 熊竞 #

图片 |网络

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《上海大都市圈空间协同规划》是全国首个跨区域、协商性的国土空间规划，规划范围包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”市域行政区域。长三角一体化作为国家战略，在推进实施中的一个关键点就是破除行政区划这堵无形的制度墙，实现各类要素的跨界流动、互动、联动，进而实现一体化甚至同城化，产生更大的集聚效应和规模效益。破除行政区边界的路径一般有两种：一是进行行政区划调整，通过政区的合并实现外部交易的内部化，达到一体化的目标；二是在保持行政区划格局基础上，通过规划编制、计划制定、协议签订、合作办公、举办会议和研讨论坛等方式推动跨界治理宁波行政区划调整，破除要素顺畅便捷流动的区划壁垒。 #

显然，前一种方式有可能性但缺乏可行性。可能性体现在，上海在社会主义市场经济运行前曾通过与临沪政区的行政区划调整以破解工业拓展跨界难、粮食供应运输难、港口建设联动难等问题，包括解放初期零星乡镇的划入和1958年10县整建制划入，以及嵊泗县在1960年划入又在两年后划出等。缺乏可行性，则一方面体现在行政区划调整自身作为调节跨界难题的政策工具，其制度成本越来越高；另一方面，也体现在可替代行政区划调整规避其制度成本，但也能实现其制度收益的政策工具越来越丰富。

从行政区划调整的政策工具的应用看，难度越来越高。改革开放后，中国进入社会主义市场经济发展阶段，尽管上海与周边城市的经济联系、交通联系、生态联系、文化联系等更为密切，甚至有些方面都已同城化了，但在行政区划上一直未能再做调整。因为一方面，行政区划调整引发的政府机构整合成本、制度政策整合成本、地方文化整合成本、居民心态调整成本、相关证照更名成本等越来越高；另一方面，行政区划调整希望实现的改革目标也越来越难以完全掌握。更为重要的是，行政区划调整作为较为刚性和一次性的空间政策工具，其政策效用类似“西医手术”，可能“一刀见效”，但稍有不慎将产生巨大的“副作用”，甚至严重的“后遗症”。这也是今年6月中央深改委会议审议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》中强调“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”的背后逻辑之一。

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近年来，各地也探索实施了很多方案，包括组建长三角区域合作办公室、建立G60科创走廊联席办公室、成立长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会等。这种非区划调整的模式也曾在我国历史上多有实践并取得很好的治理效果。例如，现今的浙江乌镇曾在历史上是分列两府但又融为一体发展的乌青两镇，为解决跨界治理中出现的盗贼流窜、治安混乱等问题，就曾设立联合机构而不是进行简单的区划调整来进行治理，通过明朝特设“浙直分署”和清朝建立“江浙分府”等方式实现了破解跨界治理难题。

不进行行政区划调整但构建跨界治理机制，一方面可以继续发挥政区的静态治理效能，即行政区划在明晰属地权责、激励政府作为、赋能地方发展等方面的效能，另一方面能破解政区在要素流动方面的空间藩篱，从而实现双重制度效用的目标。

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《上海大都市圈空间协同规划》作为一个创新性的规划，它不是一个传统的法定规划，而是各城市合作协商的共识性文件。它通过各领域专家、各市政府部门和规划技术单位的分工合作，打破行政壁垒，理顺跨界地区关系宁波行政区划调整，实现规划的共同编制、共同认定、共同实施，形成了对未来发展的指导性空间框架和共同行动纲领。这样一个规划组织方式和编制实施过程，是一个全新的探索，也将对破解上海与周边城市存在的政区空间藩篱产生重要作用。 #

尽管《规划》在实施落地中还可能遭遇各种来自政区属地治理的挑战，但是在长三角一体化国家战略指引下，《规划》所累积的在前期编制和讨论中各成员单位熟悉、认同的无形“社会资本”和《规划》中所形成的有形制度资本，无疑将发挥行政区划静态治理中明晰属地权责、激励赋能地方的制度效能，又能针对跨政区流动和公共事务跨政区治理中出现的制度障碍予以柔性化、多样化的破解，进而有助于实现以规划创新破解区划难题的目标。 #

[本文为国家社科基金项目“政区视野下特大城市基层协同治理机制的空间困境与优化路径研究”（）阶段性成果]