贾康：关于公共财政基本特征的认识的表述

关于公共财政基本特性的认识作者：贾康关于对公共财政的认识，应当说国外目前并没有一个权威的、共识的叙述，在学术界也有不同的意见和争议。学术的争辩可以继续进行，有助于我们认识的推进，而且我觉得这种争辩并不阻碍我们抓住一个主线，就是从美国经济转轨、财政变革的视角来正面理解推行公共财政框架的一些实质性的内容。很多实质性的内容目前还是一些粗腰线的要领，随着将来变革不断的推进，我们对它的认识会越来越细，越来越清晰，这是致力追求现代化的体制创新和生产力解放的过程中，还要进一步去达到的。按照自己的认识，我想提出四点关于公共财政基本特性的叙述。我觉得何谓公共财政，顾名思义，很关键的一个内在导向就是指出其“公共性”。公共财政的特点，首先就是要以满足公共还要为主要的目标和工作的重心。那样一个要领，包含着怎样正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政，理论的支柱是马克思主义的国家学说；其所指出的是国家是阶层矛盾不可调和的产物，因此指出了其阶层属性和阶层暴政的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家灭亡问题。我们在社会主义高级阶段，国家的阶层属性依然存在，并且在往后逐步发展的过程中，要步入一个马克思主义所描绘的国家灭亡那样一个或许很艰辛并且必定的历史过程。

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从这个视角上看，不能够认阶层性，但不能经常置于第一位来指出。我们的国家政权一直是人民民主暴政的性质，但我们在宜传上并没有把暴政像过去的阶层斗争这样年年讲、月月讲、天天讲，总体上我们更须要造就一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕那样一种气氛和态势。因此，这儿非常要指出的是在国家灭亡这样一个大方向下，社会主义高级阶段应当把握哪些主导性的东西。社会主义倘若是为全社会的共同利益采谋划发展，在理财上必定是要强调满足社会公共还要作为主要目标和工作重心，这和历史发展趋势是相合的，和我们今天这么一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心，以全面建设小康社会为纲领的详细方针和详细任务只是密切结合的。因此我认为公共财政大抵是更明晰地、更理直气壮地指出对于社会公共还要应当满足，要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标，同时也要客观地、实事求是地看待阶层属性；顺便说一下，在学界里你们常常都不假思考地引用一个判定：国防是纯粹的公共产品，言下之意就是说国防是完全对应于社会公共还要的。但实际生活中，显而易见各国的国防不或许是纯粹公共产品，美国的客机飞到我国领空发生撞机风波，虽然是侵犯我们的主权的，显然不是对所有人都有益无害的东西。

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日本在俄罗斯狂轰滥炸，他说是国防，是纯粹公共产品，我们处于弱势的、被排挤的国家，简略地学它们这个概念，都会导致很严重的欺骗。我个人的解释是国防不或许是纯粹公共产品，只要有国家和国家之间的利益对立冲突，充其量国防只好在一定程度上表现为局部的公共产品，有些时侯这些局部公共产品和其他局部公共产品会发生特别严重的冲突。举个直截了当的例子，台湾在侵略美国和欧洲其他国家的时侯，说要推行大东亚共荣圈，就像是个公共产品，你们是“共荣”的，实际上是残忍的侵略和杀害。对这一点我们应当清楚。不能简略地奉承她们的专家的何谓主流观点。但回到主题上来，公共财政的主导目标、工作的重心应当是满足社会的公共还要。第二个特点一直离不开公共这个叙述，就是应当以提供公共产品和服务作为基本形式。这个要点要处理的是政府和市场的关系。市场应当成为资源配置的基础体系，以寻找生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明，千千万万市场主体分散决策这些运行模式、资源配置制度，更有促使解放生产力。这是现阶段的现实。虽然市场有缺陷，有其失灵的领域，我们就应当在很多领域，非常是在公共产品和服务不能有效提供的领域，由政府肩负起应当负的责任，职能应当到位。 #

这就是说公共财政顾名思义，从其所提供的产出这个视角看，主要就是公共产品和服务。因为市场不能有效提供，政府应当通过理财系统来提供，来和市场产生一种合理的、相辅相成的、互补的关系。那样能够有促使生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。第三个鲜明的特点还是要围绕公共这个叙述，公共财政是以权利牵制的规范的公共选择作为决策模式。公共财政和我们其实没有踏入到这个状态的财政，以及原先状态下的与政府理财相关的决策模式之间对国家一般公共预算的认识，有哪些本质的不同？这个重大的不同就是，公共财政应当推行政府理财的宪政化、法治化、民主化。根据英国学者的解释，西方主要市场经济国家何谓的公共财政，是作为拜占庭皇室财政的对立物形成的。把拜占庭的法国皇室财政与美国的状况来对比，类同于我国过去封建主义社会状态下的帝王财政，只不过英国历史上这种“封建”的状态更典型，是一个一个财权的城邦小国，一个一个皇室。很多皇室其实有征税的方式，并且也比较早地发展了国债的方式，而且哪个时代的财政主要是人治的财政，皇室决定怎样税收、如何央票、如何花很多钱。美国的独裁状况是“天子”的权利集中度十分之高，人治特征比英国拜占庭有大大过之而无不及。

英国的皇室财政到了资产阶层大革命以后被新型态的替代，在详细运行型态上有一些和拜占庭的状况孑然对立的基本特征和主要原则。我们看到英国学者介绍指出了几点，在资阶层革命以后这些新的财政型态代替皇室财政，首先的一个差别或原则，就是这个财政要依托于宪法和法治，宪法和法治规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容，这是她们何谓的“立国之本”。拜占庭的状况下，人生下来地位就是有差别的，有皇室皇室及皇室皇室下边各个层次的皇室，于是才有平民，往前也有农奴。到了新的社会状态下，所有的公民生而平等，这是宪法规定的公民权力。在这么的平等权力之上，对财政权有显著的划分，即规定财政作为政府的理财部委是独立的，不受其他部委管辖，也不受，由原先何谓最下层的皇室或则决策机关直接指挥，财政部委是公众的理财机构，要听命于公众补选下来的立法机构，就是何谓内阁。内阁批准财政部委理财的执行方案即决算，财政部委根据内阁批准的文件来从事其理财工作，。这是一个全新的观念，是一个全新的借助于法制的一种理财新境界。这些财政部委相对于其他部委的独立性，及其应当由最高权力机构内阁来决定工作详细执行方案的属性，显著地对立于过去皇室财政的型态。 #

在这些新型态下，公民都应当对国家纳税，而所有公民纳税依照的原则是一致的，不分高低尊卑。德国学者指出的第二条原则是，征税机关原本无权制定税法，税法只好由展现国民意愿的内阁等立法机构来决定。第三条原则，征税所得的收入和开支要绝对分开。征税的机关不能决定钱怎么使用。按我们现在的话来说，这一条从源头上就明晰了推行收支两条线。政府部委的理财和企业理财完全不一样，企业的收支虽然是连在一起的，收入越优厚，总额的能力越大。政府机关不是这么，政府的权利详细落实到机关里去行使的时侯，不能在取得收入以后就以挂钩或其他方法切一块出来，解决机关人员自己的薪水领取和福利待遇问题，应当如数一分不少上缴到国库，收是收，支是支。另外有一条线索在决算里安排政府机构的薪资和福利开支。公共财政一开始就明晰的那种收支两条线原则，解决的是公众权利不能在执行机构因为利益驱动而发生扭曲的问题，而这些扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所建立的许多变革举措；就是想矫治这些扭曲。交通管理部委由于交通罚单直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩，因此就出现了普遍的千方百计去排挤开车者，多获取处罚的状态，甚至发生人为设置“道路骗局”的恐吓状况。

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这些利益驱动比思想教育更能发挥作用，哪怕天天讲增加觉悟、提高素养，但利益驱动使他更倾向于只要有或许就该多收处罚来提高自己的收入。在现实生活中，体制层面要尽或许解决这些公权扭曲的问题，展现为公共财政在市场经济国家的经验里，从源头上就规定了收支两条线。德国学者还指出了第四条原则，属于公共财政在观念上的底蕴，就是所有的公民有纳税的义务，同时就享受纳税人的权力。权力包括知情权、监督权、参与权，可以通过规范的渠道介入公共事务，来表达喜好、表达主张、提出要求、实行监督。我国作为一个后进的大国，在背负着沉重的两千多年封建主义传统的状态下，搞公共财政的建设，或许会遇到；一系列比其他国家在通常状况下更突出的矛盾问题。经过多年的努力，我们在严禁乱计费的方面仍不敢说做得挺好，有的地方好一些。有的地方差一些，只好说初遇实效，使公权的扭曲多少有所收敛，实际上离真正解决这个问题还特别远。我们权利牵制的大框架，目前还在探求的过程中。十六大提出的政治文明，有太多问题还没有展开。公共财政中这些规范的公共选择，是以权利在各个环节上遭到阻碍为前提的，避免在权利的绝对控制之后发生腐败问题。这些权利牵制前提之下的规范的公共选择，我理解首先要有一个透明、走民主轨道的程序。

由于公共选择从广义上说是客观存在的，社会成员在这些状况下，会自然介入，社会矛盾的积累会造成整个社会中出现副作用极大的不规范的公共选择。美国历史上几百次村民北伐，虽然也可以理解成一种公共选择的形式，就是民不聊生，官逼民反，只能揭竿而起，通过村民北伐的方式达到改朝换代的目的。通常在每天改朝换代后新朝的早期，状况稍为好一点，老百姓日子勉强过得修身一点，之后矛盾日益积累，得不到制度内部的解决，又矛盾加剧，再引起一次新的改朝换代的北伐。这种不规范的公共选择，是我们在现代社会里竭力要避开的，我们今天所要寻找的权利威慑下的公共选择，应当是规范的。这些规范的公共选择过程才能提供社会主要事务的协调与决策，这个决策模式在理财方面要由公共财政详细地贯彻落实。实际上所有的决策必定密切联系财力的配套，作出决策的同时，实际上还要做财力的可行性研究和分析。上面说过所有纷繁复杂的矛盾交织在财政这个分配环节上，展现为还要和或许的永恒的矛盾，怎样用相对合理的方案解决很多矛盾，就应当通过规范的公共选择的模式来求出一个答案。其实，在决策制度上，公共财政大抵就是指出：我们不可防止地要走宪政化、法治化、民主化的公路；第四个和公共财政密切相通的基本特性，是公共财政在管理运行上必定是以现代意义的具备公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的决算作为基本管理体制。

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这儿说到的公开性又是和公共财政的叙述直接呼应的，就是不能把哪些都置于桌面下藏着，由部委内部少数知情人来讨论，而是要最大限度地把信息递交给社会成员。其实特殊的绝密、如那些国防问题，其实不能做书生式的理解。并且除此此外，应当公开的一定要有公开性，公开性要详细落实在透色度上。传统制度下，一贯推行的这些保密的举措，实际上目前早已落后于时代了。例如决算的收支课目对国家一般公共预算的认识，过去每年财政部决算司要编一个当年度决算收支课目，里面专门印上“机密”字样，之后改为“秘密”，所以仍不能带出国门。我们在美国视察的时侯，特别关注人家的决算课目设置，还会出现一些难堪的事情。人家十分热情地介绍了它们的决算课目，她们觉得政府应当对公众负责，因此决算都是规规矩矩印好的现成的材料，献给我们以后，对方都会打听美国的财政预算课目设置状况，我们只能敷衍，说我们正在改，改好后给大家寄过来，实际上无法交待，由于课目设置是作为秘密的东西。目前秘密两个字除去了，称作内部资料，不得外传。实际上决算课目原本仅是一种技术性的规定。这些公共性、透明度，在我国现阶段是相当低的，而公共财政的发展理所显然地要求有这些透明度。 #

然后自然而然还会引出政府资金的完整性问题。政府机制所有的财力，都是政府通过社会统治者、管理者的权利，其实在我国还包括社会美国有资产的管理者、代表者的权利缴交上来的；那些收入应当完整地展现在一个一览无遗的决算文件上面，来接受监督。我们过去的状况是把这些收入分割成几个部份，转轨过程中决算内是一块，这是要对党代会报告的，虽不详细，但最基本的透明度应当说有了。决算外这一块，财政部有相对规范的机制规定，并且可以不对党代会报告，透明度就大大减低了。实际上各个部委单位过去也有为数不少的第三块，何谓“体制外资金”和“小金库”。1996年清除整治决算外资金后，目前基本的格局是早已“三而二”，第三块在体制上早已没有地位了，只要发觉就应当整治清除，踏入决算外，或则踏入决算内。将来的发展逻辑需要慢慢地向“二而一”转变，目前编制部委决算实际上早已要求根据综合决算来编制，不管是决算内还是决算外，很多来自公众的钱都是公权行使的对应财力，应当完整地步入决算文件，对公众做交待，接受公众监督，提高或许发生的利用公权中的公众资源误配置。在这么的观念之下，必定要指出决算的完整性。何谓事前确定，在何谓中国的“进步时代”里，是她们反复讨论的一个关键的要点。 #

假如决算确定后也是一个弹性巨大的供参考的东西，这么执行机关就或许会运用弹性，导致这些和公众利益偏离的情况。事前确定就是你们先充分讨论，怎样使公众利益最大化，确定好了以后，立法机构审批，审批后决算成为有法律效力的文件，就应当严苛执行。市场经济的状况下，早已严苛到决算执行上去应当不多不少、不迟不早，一点松动的余地都没有。我在十多年前作为访问专家曾在台湾一年，有意识地对德国五级政府做了财政制度的调查，那时反复问过不同级次上的决算管理的高官。根据美国人的观念，实事求是、因地制宜是天经地义的，过去我们理解传统制度死板，就死板在买鸡精的钱不能打醋、买棺木的钱不能治病。我其实以为市场经济有一个很灵活的模式，但中国各个层次上的高官给我的回答都是不或许改变决算规定的人数和进度，假如改变的话，就该进看守所。不是我们所理解的一个“党纪政纪处分”的问题，而是一个民事犯罪的问题。可见其事前确定好的决算文件执行上去是一丝不苟的，是十分严苛的。之所以如此严苛，是与其多年来机制建设里所积累的相关程序、规定有关的。例如联邦的决算编制要提早一年半做经济预测，以及大量的讨论，中国的总理决算管理办公室和财政部在反复谈判基础上，产生初步的决算编制文本后，要提交给参、众两院，由两院的决算专门执委会分别进行逐个讨论，提出各式更改意见，之后再经过议会和总理的审批。

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这种都展现了权利的牵制，谁都没有无限的权利。通过这样复杂的一套编制程序产生的决算，执行上去要求特别严苛。这么怎样解决因地制宜、灵活变动的问题？另有特定的更改程序。觉得需要更改的，可以提出申请，有关部委会在规定年限内予以答复。也就是说把买鸡精的钱算好了，就是不能买醋；看病的钱另外安排，买棺材的钱就是没法买棺木。在执行环节上十分严苛。至于更改，也坦承在状况的变化下可以急事急办、特事特办，也规定了紧急应急程序。“9.11”事件发生后，一天之内日本在全省人心未定的状况下，议会就通过紧急拨款法案，几百亿的反恐资金就拨回去了，这就是急事急办、特事特办的处理。这些具备公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的决算作为一个基本的管理体制，是公共财政实际运行过程中的保证，满足社会还要、提供公共产品和服务、实行规范的公共选择都要通过决算的程序和内容来展现。根据前面关于公共财政基本特点的理解，下边要汇报的是在我国现阶段，若果说将构建公共财政框架理解为一个基本的导向、一个虽然目前是粗腰线的、不或许有严丝合缝的设计细节的财政运行型态，而且势必要往这方面发展，这么应当把握一些哪些主导性的诱因。作为研究者，我想汇报六个方面的认识。第一是根据公共财政发展的要求，在政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。公共财政发展中第二个主导性的诱因，是要合理把握财政分配顺序、轻重缓急。第三个主导诱因，是要产生规范的公共选择模式。第四个方面是政府财政部委、税收 #