事业单位改革应通过制度创新实现规范化科学管理

源于1999年的事业单位变革已持续十余年，取得了一定成果但未见显效。“十七大”以来，党和国家从落实科学发展观高度多次提出加强事业单位变革力度的明晰要求。其中，逐步优化人力资源结构和强化专业技术职称变革，是两个紧密联系的变革重点，对此应当通过体制创新实现规范化科学管理，从而有效推动事业单位的健康发展，这是当前事业单位变革的当务之急。 #

一、我国事业单位力资源管理变革目标对准

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1．事业单位变革牵涉人力资源管理深层次问题我国事业单位总数诸多，机构类型繁多。作为为推行政府公共新政、向全社会提供慈善性服务而设置的机构组织，事业单位主要分布于科研、教育、文化、卫生、体育、基础设施、社会管理等基本公共产品和公共服务领域。常年以来，我国事业单位编制、人员和经费等几乎都选用党政机关管理机制，由政府包办，政事不分，事企关系模糊，人力资源分布不均衡，人才过剩和耗费现象并存的结构性矛盾突出。具备本科以上文凭或高级以上职称的各种人员，尤其是高层次人才多集中于员工总数量本不多的机关事业单位，其中又以教育、科研院所及医疗卫生等事业单位占多数，集聚了大量专业技术人员，而其中许多却处于闲置和半闲置状态。打破事业单位冗员参杂、人浮于事的弊病，是变革本意之一，其基本取向是优化事业单位人力资源结构以加强其公共服务功能。但变革施行过程中，包括事业单位管理者在内的许多人对此理解并不非常清晰，采取的做法也是简略化处理，即只做乘法，一些地区和部委将此项变革的目标只是局限于机构编制部委提高编制、人力资源部委削减人员和财政部委减少经费。实际上，更应认识到的是，事业单位是公共服务和社会管理的一支特别重要的主体力量，就社会事业发展整体而言，现在事业单位存在着冗员等问题，又存在着提供公共产品和公共服务不足的问题。

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那种类似完成既定削减任务的形式技巧，适于产生避重就轻、顾此失彼的认识弊端，因而施行中常常采取见物不见人的程序操作，将留意力更多置于甩包袱、减负担上，对事业单位的功能拓展和发挥其人力资源优势极为不利。随着我国公共服务机制建设和社会管理的推进，事业单位的作用将愈加突出，对人力资源总量和品质要求必定越来越高。因此事业单位变革应当重视整体性、系统性和前瞻性，不能把这一重要变革的目标只是定位在悲观的减少人员和经费上，否则难免落入过去劳而无功的“膨胀—压缩—再膨胀”的桎梏。变革推动过程中应当全面掌握事业单位的性质类型、人员构成、人员数目、经费来源等相关状况，经过认真的优劣考量进行合理抉择和布局。其方向应该是构建起一个才能与社会主义市场经济制度相适应、满足公共服务须要、精简高效的现代事业组织机制，推动事业单位回归公共服务属性，将事业单位人力资源的潜能最大限度地开发出来并转换为现实生产力。在变革过程中应当推行起动态的管理调节模式，实现事业单位人力资源管理的科学化和法治化，在降低费用的同时，以最佳的新政导向和科学管理举措，推动大量优秀人才脱颖而出，促进人才合理流动，为扩大事业单位公共服务基本社会功能和加强社会管理提供人力资源基础保障。 #

2．事业单位人力资源管理体制变革趋势近些年事业单位全员录用制的推行和岗位设置及结构比列管理的体制安排，对改变先前事业单位普遍存在的参照党政党员管理的单一方式以及职务、身份终生制和人员能进难出等问题具备解题意义，由此能够进一步完善建立事业单位适应市场经济发展的人力资源竞争择优制度。随着政府职能的转变人力资源职称最新变化，非常是在适用于行政机关的公务员法和主要适用于企业的劳动法的施行以及企业用人与分配自主权逐渐落到实处、过去事业单位所攀附的相关机制方法逐渐废止后，其人力资源管理中政事不分、机制不活、效率低下的问题更显突出。事业单位专业化、公益性公共服务的优点，决定了其组织方式和人力资源管理体制、管理模式与行政机关和企业单位均有所不同。因为缺少一套系统明确的人事管理法规，且存在自我约束模式缺乏和监督管理体系不完善的情况，致使其机构膨胀、人浮于事、个别事业单位对部委利益和个人利益的追求偏离公共服务这一公共机构的基本价值等顽疾问题一直未得到有效解决，并由此产生了阻碍其事业成长及专业能力增强的难题。全员录用制和岗位设置管理体制的推行，取消事业单位的行政尺寸和管理人员的行政级别，破除了各种人员的身分界限，对原有的利益格局进行大降幅调整，触动面大，在实际执行中存在不少由过去保守滞后的理念和既得利益者的排斥而产生的相应的阻力，模式转化任务颇为严峻。

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因此，还要非常注重相关新政法规的研究起草和新政机制的建立配套，在变革总体方案框架下，应当明晰明晰变革落实的措施，对单位领导或中层党员职位施行公开竞职的任命协议制，对通常岗位施行公开竞岗、双向选择的录用协议制。分类管理员工，管理人员施行员工职务等级管理制，专业技术人员施行评聘分开，女工推行岗位等级录用制。管理人员、专业技术人员、工勤人员全部划入协议管理，职员与单位的人事关系成为符合市场经济准则的协议关系，构建起用人和择业的单向选择模式，为实现事业单位人员结构素养的不断优化、发挥市场竞争模式在事业单位人力资源配置方面的基础性作用造就条件。与此同时，应当落实符合事业单位特性的员工、专业技术人员和女工岗位的管理方法，建立事业单位收入分配与岗位职责、工作绩效和实际贡献紧密结合的分配制度。足额拨款、差额拨款、自收自支等不同类别和特征的事业单位推行不同的收入分配新政。而事业单位内部的专业技术人员、管理人员、工人等不同类别人员亦应推行不同的分配新政，各种人员薪资活的部份均根据工作条件、工作量、岗位性质、奉献大小确定人力资源职称最新变化，并推行正常的注资模式。为有效迸发事业单位及其各种人员的工作积极性和造就性，对不同的绩效理当推行不同的分配方式。 #

非常是逐渐产生和完善举之有效的专业领域内知识创新能力的社会化评价标准和绩效考评体系，对优秀专业技术人员予以重奖。至于领导和非领导职数比列、双肩挑管理、奖惩任命、破格录用、考核、兼职、培训、退休、分流安置等重点难点问题的详细新政，亦应互相衔接，构建起新的事业单位人力资源管理规范机制，因而使整个变革过程在实际操作层面上具备现实针对性并有据可依。 #

二、事业单位专业技术职称变革导向

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1．事业单位专业技术职称变革中的难点问题事业单位是专业技术人员荟萃之地。专业技术职称评审，向来对提高事业单位公共服务品质和推动专业技术人员成长具备重要激励作用。经过多年职称变革，专业技术人员职称整体结构有所缓解，但人数和品质仍有显著不足，非常是东部地区中级职称人才相对较少(见图1)。总体上各层次专业技术职称人员结构基本上呈高少低多的正常状态。如北京市对专业技术人员职称状况进行的统计和实证考察显示，截止2008年10月，上海市现有专业技术人员92．6千人，其中事业单位(含国有企业)已评职称51．38千人:正初级职称0．36千人，占0．70%;副初级职称3．96千人，占7．71%;高级职称19．61千人，占38．17%;高级职称27．45千人，占53．42%(见图2)。在专业技术职称人员的行业分布方面，则存在不合理现象，大部分集中在教育、卫生、农业、文化系统和国有企业，其中有相当一部份处于闲置和半闲置状态，而非公经济的中小企业、民营企业以及社会中介组织等具备各种职称的人员呈欠缺状态，展现出匮乏与积压并存的突出矛盾。如北京市2008年事业单位(含国有企业)已评职称人员中，教育系统高、中、初级分别为22944人、人、人;卫生系统高、中、初级分别为10762人、36059人、89017人;林业系统高、中、初级分别为1308人、4449人、9755人;其他系统高、中、初级分别为9236人、34001人、人(见图3)。

多年来，各地都进行了一些职称评审的变革与创新，如破除所有制、地域、身份、学历阅历、职务档次限制，修订各个职称系列的评审及破格评审条件，实行“考评结合”、“以考代评”等，对激励专业技术人员的积极性和造就性起到了积极作用。但职称评审变革的部份重要指标以及评审办法与过程等，仍不尽如人意，主要展现在以下3方面:一是社会人才职称人数偏低。非常是非公单位、社会中介组织等具备专业技术职称者显著偏少。二是对职称“含金量”的社会认可度不高。职称本是专业技术人员学术技术水平和专业能力的重要标识，促使其水平和能力提升是职称评审根本意义所在，但现实中这些方面却显示出与职称评审本意偏颇的状况。职称的社会公信力不如考试取得的执业资格，例如初级财会师职称与注册财会师资格比较，社会常常更偏爱前者。三是职称引导专业技术人员提高本职岗位能力的力度不够。相当一部份人员具备的专业技术职称与其岗位职责并不匹配，存在专业技术人员脱离一线的现象。同时职称评审导向中过多指出总数，也使得许多专业技术人员疲于应付论文，难有专注于提升自身本职岗位能力的长远准备。 #

2．影响职称评审和变革的诱因剖析我国现行职称机制是1986年还处于计划经济制度时制订的，经过20多年运行，非常是在市场经济制度下，先前的机制设计与当前情势发展已展现出不相适应之处。在职称机制推行方面传统制度影响较深，变革滞后，亦即职称评价体系建设失衡、激励专业技术人才成长的导向功能不强，已渐渐成为制约职称评审和改革在实践中发挥作用的重要诱因。

(1)阅历条件诱因现行职称评审机制设计对入围人员的阅历条件有明晰规定，实践中也严苛把握。以学院硕士生为例，走上专业技术岗位定高级还要1年阅历，晋升高级起码还要5年阅历，晋升副高起码还要5年阅历，晋升正高起码还要5年阅历，按年资条件满足即晋升的理想情况，取得正高级职称起码还要16年。在专业技术人员密集的事业单位，如教育、卫生等行业硕士生从高级职称到正高职称平均须要25年左右。因为职称机制集评价、使用、待遇等多种功能于一体，曾经推行严苛的指标管理，晋升通道很窄，竞争性太强。有的事业单位为了解决人员待遇问题，在职称评审推荐时，逐步加强阅历要求，激化了论资排辈现象，而从破格通道通过职称评审的比重极低。如2008年上海市报送中级职称评审的有7683人，按特殊人才破格条件报送评审的仅31人，最终评审通过的仅18人。因为职称评审过程论资排辈现象突出，因而向中青年优秀人才倾斜的思路及相关新政未能兑现。

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(2)评价标准诱因现行职称评审工作已运行多年，在评价标准方面有过一些局部调整，但总体改变不大，虽然产生了一种套路，致使入围人员循规蹈矩并且为适应这些套路不惜弄虚造假的问题。评审条件重理论、轻实践，论文作为职称评审必要条件的权重太大，将论文作为大多数专业的必要条件，没有分辨不同专业技术人员的职业性质、岗位特性和工作条件。这些专业技术人员是为评职称而写一些与其岗位职责不着边际的论文，实际上可应用推广的创新成果甚少。上海市2008年11月进行的问卷调查显示，论文条件受到关注(见图4)，反映出论文条件在考量专业技术人员能力方面存在较大缺陷。同时，职称评审标准和指标机制亦多有不切实际之处，如要求得奖的条件较差，但得奖者虽然甚少，因而让多数专业技术人员望而兴叹。问卷调查中，62．3%的人觉得应当将评审指标量化(见图5)，但实际中相当一部份职称系列并没有详细的量化要求，因而职称的“指挥棒”作用不灵，未能引导专业技术人员到基层一线工作。

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(3)分类诱因现行职称机制设计具备政府直接管理、模式高度统一的特性，分类管理不够。如职称英语考试的新政规定笼统，仍然存在英语条件偏高的反映。近些年各地已适当增加了英语考试难度，但在城乡之间、行业之间仍欠缺统筹兼具。从事农村林业工作的专业技术人员对职称英语考试反映强烈，觉得英语在农村好处实在太少。现行职称机制承当了应由其别人力资源管理体制发挥作用的职能，其评价、使用、待遇等功能并且自相矛盾，如评价功能要求同一职称水平差异不能太大，而待遇功能又要求城乡之间不能“一把直尺”，否则工作条件艰辛的农村专业技术人员很难提升待遇，而那些都没有通过增强分类管理给予解决。又如随着经济成份、生活模式、就业方式多元化，非公企业、社会中介组织进一步发展，吸纳了大量专业技术人员，而现行职称机制对这种“体制外”社会人才缺少分类管理，评审条件、标准和管理方法不能适应其特性和还要，没有解决在职称与待遇不挂钩的状况下为非公企业、社会中介组织提供评价服务的问题。 #

(4)评审方法诱因现行职称评审中，大多数职称系列主要采取的是资深学者“看材料”后做出其评论、评委会审议进言的传统评审方法，其他如考核结合模式等只在部份系列实施。传统评审方法选用票决制，但评委会的自由裁量权大，实践中出现人为诱因的问题依旧无法完全防止。近些年职称改革指出了注重能力与业绩，也作了一些有关业绩的经济效益和社会效益条件的设置，但没有通过技术创新、技术推广、成果转换等指标进行量化，评审实践中缺少可操作性，对入围人员业绩优劣的真实状况无法了解和把握。现行职称评审方法存在的另一个突出矛盾是，只管评上，不管评后。专业技术职称即便评上后就成了实际上的终生制，使得一些专业技术人员因职称晋升受挫便一蹶不振，而另一些则是在晋升了职称后便坐享其成，进取心消散，跟不上知识更新和技术进步进程，知识老化并且不如后起之秀。因为现行职称评审方法欠缺职业水平的长效监督，因此对专业技术人员整体上能够保持充沛魅力缺少激励和约束。

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三、事业单位用人和职称变革思路与对策 #

1．变革重点在于提高事业单位人力资源运用效率事业单位变革在一定程度松动了先前刚性人力资源管理模式方式的底蕴，迸发了各种专业技术人员主动服务社会、创造物质财富和精神财富的积极性和造就性。不过，因为事业单位领域广，类别多，性质各异，经费来源不一，单位层次相差大，人员类型多且素养良莠不齐，在变革牵涉广泛、各类人员的利益调整也较为敏感的复杂状况，对所有的事业单位均用一把直尺考量并不现实。因此，在变革施行过程中，新政制订和详细操作不宜简略推行“一刀切”方法。重要的是，应当高度注重人力资源管理制度创新，重视依照不同地区、不同层级事业单位的特性进行分类指导，因时因地制宜，以能力建设为核心，真正引进和产生竞争激励、优胜劣汰的长效模式。 #

一是加强事业单位人员步入退出制度。诸多事业单位行业不同、专业复杂，公开招考聘用标准不一，存在进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。进口关的公正竞争择优争议较差，应当把好。新进人员应当面向社会公开招考，凡进必考，规范应聘行为，以利优秀人才引入。而疏通出口，改善相当一部份事业单位常年以来人满为患、积压耗费的问题则格外难办，更须要明晰详细举措并稳当加强。对于在推行全员录用制中的未聘人员，视其详细状况提出具备可操作性的处理意见，分别以正常退职、提前退职、提前脱岗、辞职解雇、自谋职业或踏入企业以及下岗待聘等途径给予安置，实现多渠道合理分流，因而保证事业单位变革有序加强。在与事业单位人力资源管理体制变革紧密相关的其他配套变革未能到位的状况下，优胜劣汰在详细操作中阻力巨大，所以畅通出口，推行与录用机制、退出制度相配套的、保证人员正常流动的解雇辞聘等制度体系，在解决社会保障基础上产生提早退职、离岗退职等机制安排，均须尽早加以加强。 #

二是强化政府主导及相关领域变革同步协调。事业单位人力资源管理体制变革挑动许多相关环节，无法单兵突进，在落实事业单位用人自主权的过程中，政府还要从大局着眼，强化宏观调控和综合配套。事实上，管理制度、机构编制、财政供给和社会保障等领域的变革都对人力资源配置及其分配机制变革进程具备不同程度的影响和阻碍。如社会保障便直接影响到事业单位转制和分流，事业单位养老寿险其实推行“老人老方法，新人新方法”，人事、编制、保障、财政等部委对转制为企业和分流回去的人员统一划入养老寿险，即离开事业单位的全部入保，留下的则暂不入保。大部份事业单位未能列入社会保障机制，职员此前从未参与社会寿险，养老寿险存在历史欠债且缺乏详细方案，“视同收取”的期限及详细由哪级财政买单等问题也缺少刚性规定，除“老人”外，转制分流的“新人”的养老待遇势必高于改制前。养老寿险机制不能早日构建，变革干劲则必定不足，没有建立的社会保障制度，事业单位人事体制变革只好算是不痛不痒的小改小革，即便出现反复和震荡，政府因此付出的费用将更大。虽然，事业单位变革与各相关领域变革是一个互相关联的系统，整体变革应当在政府主导下多方参与，通过联席大会机制等方法进行综合协调。 #

三是加强事业单位人力资源管理体制建设。事业单位的人员进出、考核赏罚、收入分配、培训晋升、解聘辞聘等，均牵涉利益格局的再调整，出现各种人事争议在所难免，申述起诉、人事调处和诉讼等配套新政亦需相应建立，对人事争议进行妥善处理，维护单位和个人的合法权益，实现人事争议诉讼与司法接轨。在事业单位人事监管上，还要健全起人员数量、结构比列、收入分配的宏观调控机制，确立起宏观管理、政策监管和个案处理相结合的监管模式，产生以公共价值为导向的内部与外部的绩效考评与评价体系，调控专业技术资源合理流动及其流向，积极营造事业单位成长发展的适合环境，着力提高人力资源管理品质和运用效率。

2．建立公平、公平、科学的职称评审评价体系因为事业单位专业技术人员比重大，具备“指挥棒”管理职能的职称体制应当逐步加强变革力度，理顺思路，对症下药，破除职称评价标准陈旧条款的禁锢，探求有促使迸发专业技术人员创新能力的评价体系。

(1)建立职称评审标准职称评审标准的修订，应重视引导专业技术人员融入经济建设和社会发展第一线。其二，将完成基本工作量作为必备条件加以加强，对各行各业基本业务工作提出定量规定，按不同档次要求，评审时在用人单位公示报送者基本工作量。其一，评价指标定性与定量相结合，探求精确考量能力和业绩的评价标准，尽量将定性指标定量化，提高评审的可操作性。在能力考量上，主要注重于评判创新能力和技术工作经历等相应指标。在业绩考量上，重视科研成果应用转换状况，主要考评指标量化为不同得奖等次和新技术、新方式推广等数目品质及其经济效益和社会效益。 #

(2)推行分层分类管理其二，按职业分类评价。对事关人民生命财产安全的专业技术人员，如建筑师、药师等，应适应国家对其严苛控制的还要，不增加标准和条件，不简化评审程序，执行全省统一标准;对社会通用性强、流动性强的专业技术人员，如翻译、咨询等，具备评价与使用、资格与岗位分离的特性，可适度放宽条件，但与全省统一标准的区别不宜太大;对工作岗位相对固定的专业技术人员，如教育、医疗、科研等，适应其评价与使用结合的特性，评价标准和条件立足实际并重视创新，以引导其专业造就能力的开掘。其一，按城乡分类评价。通过统筹务实的职称评价标准，充分调动城市和农村专业技术人员各自的积极性。对在农村各镇专业技术岗位达到一定服务期限的专业技术人才，可免试职称英语并适度放宽其他评审条件。其一，按行业分类评价。按照行业特征在导向上分辨不同的评价标准和评价方法，如以研究为主的专业技术人员重在研究成果水平和创新性，安装工程技术人员重在安装工程项目水平和实用能力，以教书德育为主的中学校班主任则重在其教育教学实际疗效，等等。

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(3)改进职称评价方法其二，确立以年度考评为基础的专业技术职称考评机制，业绩指标作为职称评审重要参照，以增进职称评审与业务工作紧密结合。其一，按照专业特性选择不同的评价方法，利用考试、评审、答辩、考评结合、考核认定等不同评价方式，评选真实水平和能力。对推行执业资格考试的专业，毋须再组织该专业相应层次的专业技术资格评审或考试，通过全省统一考试取得执业资格者可同时取得相应专业技术资格，按照工作还要可直接任命相应专业技术职务或申评上一级专业技术资格。其一，优化评委会组成结构。以专业化成立、同行评议和业内认可为重点，去除“杂家评学者”现象，破除地区、行业、系统和部委壁垒。评委范围向制度外延伸，解决企业、基层一线学者评委欠缺以及制度仇视等问题。由此着力加强职称评价结果的公信力，为广大专业技术人员缔造公正竞争的适合环境。 #