江西省城市更新背景立法进展及城市化进程面临的挑战

1 江西省城市更新的背景与立法进展 #

目前，我国城镇化进程已然从高速增长阶段转变至高质量发展阶段，城市发展模式依照由大规模增量建设转变成存量提质改造与增量结构调整同时并重；在这一时代背景状况之下，城市更新作为推动城市结构优化、功能完善以及品质提升的重要着手点，已然成为促进经济社会高质量发展、满足人民美好生活需要的关键举措；江西省身为中部地区重要省份，积极回应国家战略部署，在城市更新领域开展了积极探索跟实践举措 。在2025年9月24日的时候、江西省第十四届人大常委会举行了第十九次会议、于此会议之际审议通过了《江西省城市更新条例》、这里所说的《条例》、它标志着在中央城市工作会议之后、全国首部省级城市更新方面的地方性法规正式诞生了、同时它还为江西省有序系统地推进城市更新工作提供出了法治保障呢。

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江西省的城市化进程跟全国相差不大，经历了发展迅速较快的时期。截止到2022年的时候，中国城镇化的比率已经达到了65.2%，和1978年的17.9%比已有极大的提高。伴同城市化进入到中期后期阶段，城市的发展碰到了一连好多的新 难的问题题目，涵盖城市各类设施年纪偏大功能衰退陈旧、公共服务设施量太少不够用、历史文化遗产保护方面压力较大以及土地利用效率不高很低等“城市病”方面的问题。针对面对这些 难的问题题目方面，江西省在近些年通过施行开展城市功能与使品质得到提升提高行动活动，进行开展城镇老旧小区改造、完整社区建筑建设施工等工作，积攒积累了很多丰富的经验。自2019年起始，全省范围内，已有7119个小区被纳入城镇老旧改造计划之中，这些小区使226.68万户居民受惠，并且累计达成各类投资760亿余元。 #

然而，于城市更新实践进程里，江西省也遭遇着诸多共有的痛点跟难点。就像全国政协委员、江西省住建厅厅长卢天锡所点明的，政策指导匮乏、部门职责缺失以及支撑保障乏力的“三个缺”状况严重干扰了城市更新行动的施行成效。与此同时，一些地方还存有城市更新行动动力欠缺的情形，过度倚赖政府推动，市场力量与社会资本参与不够，对城市更新行动的可持续性形成了影响 。另外，城镇老旧小区改造，它关系着千家万户，还涉及多个部门，这是一项复杂细致、千头万绪的系统工程，怎样去确保改造成效，切实把好事给办好，把实事给办实，这是摆在城市管理者面前的现实考验。

《江西省城市更新条例》得以出台，恰恰是针对上述挑战作出的有着立法意义的回应 。该 《条例》秉持系统思维 ，进而提出了这样的工作原则 ：“规划引领 、体检先行 、民生优先 、因地制宜 、分步实施 、集约高效 ，政府统筹 、市场运作 、多元参与”，并且构建了这样一套完整的制度体系 ，它涵盖总则 、城市更新规划 、城市更新主体 、城市更新实施 、城市更新保障 、法律责任以及附则等七章 ，一共有48条 。《条例》新奇地提出了“1+1+4+N”城市更新规划实施体系，此体系包含，一个城市体检先行的机制，还有一个城市更新专项规划，同时具有，四个规划实施层级，这四个层级分别为省级统筹、市级主导、县级落实、单元实施，另外还有N个关于配套政策的工具，这一切确保了城市更新工作兼具系统性与有序性 。 #

表1：《江西省城市更新条例》的主要亮点 #

立法亮点 #

主要内容 #

预期效果

规划引领 #

构建起一种规划体系，该体系涵盖城市体检，有着专项规划内容，还有用以片区策划的方案，以及年度计划，另外包含项目实施方案 。

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避免碎片化更新，实现整体效益最大化

多元参与

明确政府、市场、社会各方角色，分类确定实施主体

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破解“政府独担”模式，形成共治格局

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权益保障

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明确物业权利人知情权、参与权、建议权和监督权 #

保障社会公众合法权益，促进公平正义 #

政策创新 #

优化审批流程，创新土地供应政策，拓宽融资渠道 #

破解用地难、融资贵等瓶颈问题

2 江西省城市更新改造的痛点难点分析 #

在江西省开展城市更新改造工作的进程当中，所面对着的那些痛点以及难点呈现出多维度的情形，同时也是多层次的状况，在这其间，既有体制机制这个层面存在的障碍，又有着实施操作这样层面之上遇到的困难江西省住建厅，这般情况之下是需要进行系统条理详细梳理以及展开深入透彻分析的。

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2.1 体制机制层面的痛点

2.2 资金投入方面的难点

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2.3 实施推进过程中的难点

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3 江西省城市更新中的百姓关切点 #

城市更新的最终要求是促使居民的生活品质以及幸福感得以提升，所以，知晓并且回应民众的实际关切乃是城市更新有关工作取得成功的关键所在。借助对江西省城市更新相关实践予以剖析就能够发觉，民众的关切总体存在于以下几个方面。

3.1 基础设施与居住安全需求

3.2 服务设施与全龄友好需求 #

3.3 文化传承与特色风貌保护 #

于城市更新进程里，历史文脉的保护以及特色风貌的延续，是百姓尤其是原住民的关键关切所在。大规模拆建样式的更新模式，不但把城市历史风貌给破坏了，还将居民与社区之间的情感联系给割裂开来。江西省在《条例》当中，强化了历史文脉的保护，着重提出要进行活化利用历史建筑、工业遗产，于维持原有传统格局、外观风貌、典型构件的基础上，依据相关法律，通过加建、改建以及添加设施等途径来适应现代生产生活的需求。如南昌市699文创园，得到了居民认可，注入了新功能，既保护了历史遗产，景德镇等案例利用工业遗产建设街道老年人食堂 。

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百姓期望城市更新并非单纯的“推倒重来”，而是要尊重社区记忆，留存城市特色。会采用微改造方式，推动城市有机更新，这日益成为众多居民的一致看法。此种方式在提高居住品质之际，最大程度保留了社区原有的社会结构以及文化特征，防止了大规模搬迁致使的社会资本流失与社区认同感减弱。 #

3.4 参与权与决策透明度

于城市进行更新的进程当中，百姓并非只愿成为被动接受之人，而是期望具备知情权，期望拥有参与权，期望有建议权，期望能有监督权。《条例》第七条作出规定，县级以上的人民政府开展城市更新活动时，应当依照公开、公平、公正的要求，依法去公示同城市更新相关的信息，要完善物业权利人、利害关系人依法参与城市更新规划编制、政策制定、民主决策等方面事项的制度。此规定从立法的层面保障了居民参与的权利。

实践当中，江西省有些地域探寻了有效的居民参与机制，像南昌经开区于老旧小区改造里，充分去调研民情、民意，有指向性地确定改造重点，吉安市推行“群众主体型”改造方案比选，赣州市、宜春市实施“三师进社区”（规划师、建筑师、工程师），要让专业技术人员作为自主第三方介入城市更新项目意见协商和公众意见征集，这些探索强化了居民于城市更新里的参与感和获得感，对提升更新项目的针对性和接受度是有帮助的。 #

表2：江西省城市更新中百姓主要关切点与现状回应 #

关切领域 #

百姓核心诉求

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现状回应情况 #

基础设施

水电气路等基本生活设施完善、居住安全 #

已改造小区基础设施普遍更新，安全性提升 #

服务设施

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养老托育设施、无障碍环境、休闲空间

推进适老化改造、口袋公园建设，但覆盖面仍需扩大 #

文化传承 #

保护历史风貌、保留社区记忆、延续特色 #

强化历史建筑活化利用，推广微改造模式 #

参与权利 #

知情权、参与权、建议权、监督权 #

立法保障参与权利，探索多种参与机制

4 江西省当前采取的改善措施与案例分析 #

针对城市更新里的痛点、难点以及百姓关心内容，江西省在规划体系方面推出了一系列改善办法，在实施机制方面推出了一系列改善办法，在资源盘活方面推出了一系列改善办法，在基层治理方面推出了一系列改善办法，并且通过实践探索积累了有益经验。

4.1 构建系统化规划体系，实施“体检先行”机制 #

江西省创新性地提出了“1+1+4+N”城市更新规划实施体系，也就是要建立起一个城市体检先行的机制，还要编制出一个城市更新专项规划，进而构建四个规划实施的层级其中包括省级统筹、市级方面主导、县级具体落实以及单元开展实施，并且要配备N个政策工具。这一体系呈现出层层递进的态势，而且相互之间有所衔接，以此来保障城市更新工作具备系统性以及有序性。 #

其中，城市体检是这一体系的基础，也是特色之处。《条例》第十三条规定，在编制城市更新专项规划之前，应当开展城市体检作业 ，编制片区策划方案之前，同样应当开展城市体检工作。省住建厅制定了《江西省城市体检工作技术指南（2024版）》，把“需要进行适老化改造的住宅”纳入城市体检指标，将“未达标配建养老服务设施的小区数量”纳入城市体检指标，还把“养老服务设施覆盖率”等纳入城市体检指标。借助城市体检，能够精准地识别城市存在的短板之处，以及群众的需求所在，进而为更新规划提供科学依据。直到2025年，于全国最先，针对县城和以上城市，在江西省展开“全覆盖”检查身体，深度找寻问题短处，精准找出城市更新重点之处。 #

关于“好社区”的建设里头，江西省越发创新了“三张清单”机制，也就是借助社区体检去梳理出“需求清单”，盘点社区资源从而形成“资源清单”，将需求与资源整合起来进而生成“项目清单”。此机制在全省200个在进行试点的社区实践期间收获了显著成效，总共梳理出来需求清单2707项、资源清单2508项、项目清单2464项，让181.7万居民得到了实惠。就比如说景德镇市呀，它把厂房、社区办公用房之类的闲置资源给整合起来了，然后呢建成了13个街道老年人食堂，还建成了32个社区老年助餐服务点，这样一来就有效地把老年人就餐难题给解决掉了。

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4.2 创新实施机制，促进多元参与 #

江西省为了破解“政府独担”的那种困境，积极地去探索多元主体参与的城市更新实施机制。《条例》第十六条依据项目投资主体以及物业产权人的不一样，把城市更新项目划分成政府投资、政府与社会资本合作投资、非政府投资、权属关系复杂但涉及公共利益和公共安全的这四类，然后分类去确定实施主体。尤其是对于小微城市更新项目而言，规定物业权利人有更新意愿的情况下，可以由物业权利人依照法律办理相关手续之后自主实施，这极大地激发了基层更新活力。

对于促进社会资本参与，江西省展开了多种模式的探索。其中一种是采取“五个一点”的筹资模式，也就是争取中央补一点，地方财政配一点，鼓励单位投一点，引导群众出一点，依托市场融一点。自2019年以来，借助这种模式，江西省累计争取到中央补助资金约299.6亿元，引导居民出资11.83亿元，社会力量出资8.04亿元，协调专营单位投资30.49亿元。二是促使开发主体进行转型，从那种“一下子就完成之事的房地产开发商”转变成对地区予以更新的长期运营商，借由长期运营所获取的收入来平衡更新改造方面的投入。就像南昌市699文创园项目，运用市场化的运作模式，把老旧厂区改造成文化创意产业园，这样一来，既对工业遗产起到了保护作用，又使区域活力得到了激发。 #

在居民参与这块区域，江西省着重于发挥社区去动员群众以及民主协商的功用。就好比上饶市信州区北门街道江光小区进行改造期间，借助政府和居民、社会力量合理共同承担改造资金，促使专业经营单位投身参与，此经验做法被选入当年全国城镇老旧小区改造可复制政策机制那份清单里。九江市探寻“1+3+N”协调机制（以社区党组织作为核心，业委会、物业企业以及驻区单位等多方参与其中），使得业主自治组织组建比率从不到40%提升至79.4%，切实有效地提高了基层治理能力。

4.3 盘活存量资源，优化政策供给 #

在面对城市进行更新之际所存在的土地、资金等要素方面的约束之时，江西省积极去探索存量资源盘活以及政策创新这件事。《条例》第三十六条作出规定，支持城市更新项目对于土地进行混合利用以及地上、地下空间进行复合利用，鼓励采用分层开发的方式，利用地上、地下空间补充建设城市市政基础设施、公共服务设施。与此同时，支持城镇老旧小区、城中村改造，在不影响消防安全这个前提条件之下，将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能复合设置。

关于审批流程的优化，《条例》第二十条作出规定，县级以上人民政府相关部门，要依据城市更新实施所需，去优化行政许可或者备案事项的办理程序以及规则，还要构建容缺受理、并联办理、快速审批等工作机制。九江市出台了更新项目审批豁免清单等政策文件，宜春市也出台了弱电管线整治、消防审验协同等政策文件，这些举措大幅提升了更新项目审批效率 。

对应老旧小区加装电梯这类难点问题，江西省推出了一系列政策援手：市和县（区）针对加装电梯给予10万至20万元每台的财政奖补资金，加装电梯所增添的建筑面积不算入容积率，不补缴地价款，不办理不动产登记，免予补缴市政基础设施配套费等相关行政事业性收费，准许申请使用住宅专项维修资金并提取住房公积金用以加装电梯费用，电梯安装监督检验和定期检验收费减半收取 。这些政策极为有效地减轻了居民为加装电梯而产生的经济负担，进而推动了关乎民生的实事得以落地生根，开花结果。 。 #

4.4 强化基层治理，推动共建共享 #

江西省把城市更新跟基层治理创新予以有机结合，借由更新项目来推动社区治理能力得到提升，并一方面推进“红色物业”建设，以此夯实党对物业管理工作的领导，进而提高物业服务质量以及群众满意度，截至2025年，江西省持续开展“红色物业”“美好家园”选树活动，深入施行物业服务企业信用信息管理，指导开展业主满意度测评。另一方面，多方协同治理机制得以建立，像抚州市的“赣邻通”平台，整合了235个部门的相关内容以及213个社区的服务，一般性问题在1小时内能够办结，综合执法问题在3个工作日内可进行处理，达成了快速响应以及高效治理 。

于“好社区”建设进程里，江西省对数字化赋能社区治理尤为着重。省级城市运行平台打造了7个系统，达成了三级联动；对自助服务终端、停车管理等设施予以普及，使硬件智能化水平得以提升；构建起社区智慧服务平台，将政务办理、物业报修等功能予以集成，达成了便民服务在指尖即可触及。这般种种举措，不但让社区治理效率获得了提高，还使居民针对更新成果的维护意识以及参与度得到了增强。

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5 进一步改进的建议 #

江西省，于城市更新范畴之内，已然获取显著之成效，且已推出诸多创新之举措，然而，直面复杂异常的城市更新挑战，以及人民群众日益递增的美好生活需要，依旧存在进一步予以改进以及施行优化的些许空间呢 。 #

5.1 完善政策机制，强化部门协同 #

提议要进一步将《江西省城市更新条例》的配套实施细则予以细致化，尤其是在跨部门协作机制这一方面，去颁布更具备可操作性的规则。能够搭建城市更新项目联合审批平台，把住房城乡建设、自然资源、发展改革、财政、消防等部门的审批事项进行整合，达成“一窗受理、并联审批、限时办结” 。同时，参考九江市探寻零星用地展开开发以及低效建筑用途予以转换的经验，推行“负面清单 + 承诺制”这样的管理模式，对于那些不涉及安全底线以及公共利益的建设内容，施行告知承诺制，再者进一步去优化审批流程。 #

针对城市更新里的标准适用难题，提议去编制江西省城市更新专项技术标准或者指南，从而为存量建筑改造利用给出针对性技术依据。能够参考于《条例》第二十一条所规定的“依照改造后不低于现状的标准来进行更新”之原则，去制定不同类型更新项目的适应性技术标准，尤其是在消防安全、节能环保、无障碍设计等层面，既保障安全底线，又给予弹性空间。

5.2 创新资金筹措，促进可持续运营 #

就资金筹措而言，提议进一步创新多元投融资机制，会有这样几点。其一，设立江西省城市更新基金，此以政府引导、市场运作的方式，去把社会资本吸引过来参与城市更新项目。其二，推广EOD（生态环境导向的开发模式）+城市更新模式江西省住建厅，将公益性更新项目跟相关经营性资源以捆绑形式实施，借此达成收益平衡。其三，探索 “物业置换+运营权”置换模式，准许市场主体依靠获取更新区域物业经营权或者使用权的办法参加更新，以此达到长期运营回报 。

针对更新项目可持续运营这一问题，建议构建完善长效管护机制。其一，要明确更新项目后期运营管理责任主体以及经费来源，能够借鉴南昌市探索房屋体检、房屋养老金和房屋保险“三项制度”试点所获得的经验，去建立全生命周期房屋安全管理长效机制。其二，要推广“社区运营商”模式，引入专业机构对更新后的社区设施展开统一运营管理，借助提供增值服务达成良性循环。其一，是对居民进行鼓励贝语网校，旨在实现共同治理、共同分享，其二，要构建起社区公共收益反哺的相关机制，其三，把停车所产生的费用、广告位出租所得的租金等这类公共收益，专门用于社区设施的维护当中。

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5.3 细化技术标准，加强人才培养

鉴于城市更新项目具备特殊性，故建议去制定差异明显的技术标准体系。其一，要区分出“整治类、改建类、扩建类”等不一样的更新类型，需分别去制定具备针对性的技术标准以及要求。其二，针对于历史文化遗产的保护与活化利用，要去编制专项设计指南，以此来平衡保护与发展之间的关系。其三，要建立起城市更新项目评估机制，对已经完成更新的项目展开后评估，进而总结经验与教训，持续不断地去完善技术标准体系。

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就专业人才队伍建设而言，提议强化城市更新相关人才的培育与引入。其一，构建完善城市更新专家库，以此为更新项目给予专业技术支持。其二，推行“三师进社区”（即规划师、建筑师、工程师）制度，使专业技术人员以独立第三方身份参与城市更新项目。其三，加大基层社区工作人员培训力度，提升其组织居民参与以及协调利益关系的能力。

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5.4 强化公众参与，创新工作机制

为了能进一步强化城市更新所具备的民主性以及科学性，特此提出建议去创新公众参与机制。其一，要构建并且完善城市更新的协商平台，诸如社区更新委员会、居民议事会这类，以此让居民能够切实参与到更新决策的整个过程当中。其二，需推广参与式设计，在更新项目处于规划设计阶段时，充分去听取居民给出的意见，进而形成契合实际需求的方案出来。其三，要搭建更新项目信息公开制度，借助数字化平台及时地发布更新项目信息，以此保障居民的知情权以及监督权。 #

就工作机制创新这一方面而言，给出的建议是进一步深入推进“三张清单”机制的运用。其一，构建动态更新的机制，按照固定的周期开展社区的全面检查，迅速、及时地对需求清单、资源清单以及项目清单进行调整。其二，促使清单朝着数字化这方向转变，把这三张清单归入城市信息模型（CIM）平台之中，达成可视化管理以及智能匹配。其三，搭建清单落实评估的机制，针对清单项目落实的状况展开跟踪评估，以此保证百姓所关心的问题能够得到实实在在的回应。

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总而言之，江西省城市更新工作已然步进到法治化、规范化的全新阶段，借由持续完善政策体系，创新实施机制，强化公众参与，能够切实有效地破解当下所面临的痛点难点问题，更充分地回应百姓的关切，构建宜居、韧性、智慧的城市环境，使得城市更新成果更多且更公平地惠及到全体人民。